Par Kristalina Georgieva, Ceyla Pazarbasioglu et Rhoda Weeks-Brown
Español
La pandémie COVID-19 a poussé les niveaux d'endettement à de nouveaux sommets. Par rapport à la fin de 2019, les ratios d'endettement moyens en 2021 devraient augmenter de 20% du PIB dans les économies avancées, de 10% du PIB dans les économies de marché émergentes et d'environ 7% dans les pays à faible revenu. Ces augmentations s'ajoutent à des niveaux d'endettement déjà historiquement élevés. Si de nombreuses économies avancées ont encore la capacité d'emprunter, les marchés émergents et les pays à faible revenu sont confrontés à des limites beaucoup plus strictes quant à leur capacité à contracter une dette supplémentaire.
En effet, environ la moitié des pays à faible revenu et plusieurs économies de marché émergentes étaient déjà confrontées ou exposées à un risque élevé de crise de la dette, et la poursuite de la hausse de la dette est alarmante. Au moment où ils commencent à se remettre de la pandémie, nombre de ces pays pourraient subir une deuxième vague de détresse économique, déclenchée par des défaillances, la fuite des capitaux et l'austérité budgétaire. La prévention d'une telle crise peut faire la différence entre une décennie perdue et une reprise rapide qui place les pays sur une trajectoire de croissance durable. Comme les recherches du FMI l'ont récemment montré, attendre pour restructurer la dette jusqu'à ce qu'un défaut se produise est associé à des baisses plus importantes du PIB, des investissements, du crédit au secteur privé et des entrées de capitaux que les restructurations préventives de la dette.
Le monde se trouve à un moment critique et ne devrait pas rester les bras croisés en attendant une crise.
Aucune crise de la dette ne s'est produite encore grâce aux mesures politiques décisives des banques centrales, des autorités fiscales, des créanciers bilatéraux officiels et des institutions financières internationales au tout début de la pandémie. Ces actions, bien qu'essentielles, deviennent rapidement insuffisantes.
Premièrement, les initiatives prises jusqu'à présent sont temporaires par nature. L'Initiative de suspension du service de la dette du G20, qui était une réponse très appréciée à un appel du FMI et de la Banque mondiale, expire à la fin de cette année. Le FMI a également fourni environ 31 milliards de dollars EU de financement d'urgence à 76 pays, dont 47 pays à faible revenu, ainsi qu'un allégement du service de la dette aux pays les plus pauvres dans le cadre du Fonds pour la maîtrise des catastrophes et l'aide d'urgence. Les besoins devant rester élevés, les pays en développement auront besoin de financements supplémentaires à faible coût en 2021 et au-delà.
Deuxièmement, la plupart des mesures à ce jour se sont concentrées sur la liquidité – maintenir l’accès des pays au financement, à la fois des sources officielles et du marché. Mais à mesure que la crise se poursuit, les problèmes de solvabilité – l'incapacité de rembourser les dettes – sont de plus en plus présents au premier plan.
La prévention d'une crise de la dette des pays en développement nécessite des mesures supplémentaires urgentes.
Quels domaines nécessitent une action?
L'Initiative de suspension du service de la dette doit être prolongée jusqu'en 2021. Sinon, ses bénéficiaires actuels seront contraints de recourir à des mesures d'austérité pour pouvoir reprendre le service de la dette, aggravant les souffrances humaines déjà causées par la crise. L'extension de l'initiative devrait fournir des incitations pour s'attaquer rapidement aux problèmes d'endettement insoutenables. Par exemple, la durée de la prolongation pourrait être liée aux programmes du FMI et de la Banque mondiale conçus pour réduire les vulnérabilités de la dette.
Les pays vulnérables à la dette doivent y faire face de toute urgence grâce à une combinaison de gestion de la dette et de mesures de relance de la croissance. Lorsque la dette est insoutenable, elle devrait être restructurée, le plus tôt sera le mieux. Les réclamations du secteur privé devraient être incluses, le cas échéant. Ignorer les problèmes de solvabilité ne fait que les aggraver.
Peut-être le plus important, il est nécessaire de réformer «l'architecture» de la dette internationale comprenant des contrats de dette souveraine, des institutions telles que le FMI et le Club de Paris et des cadres politiques qui soutiennent une restructuration ordonnée de la dette. L’objectif est de fournir un allégement rapide et suffisamment profond de la dette aux pays qui en ont besoin, au profit non seulement de ces pays, mais du système dans son ensemble.
Aujourd'hui, nous avons publié un nouveau rapport évaluant l'architecture actuelle de restructuration de la dette privée et suggérant d'éventuelles améliorations. Le cadre contractuel existant a été largement efficace pour restructurer les obligations souveraines, mais les cas récents de restructurations en Équateur et en Argentine mettent en évidence des problèmes qui doivent encore être résolus, notamment l'expansion importante de la diversité des créanciers commerciaux et le manque de transparence de la dette. Par exemple, le cadre s'est avéré moins efficace pour restructurer le volume croissant de la dette non obligataire, ainsi que pour la dette garantie et la dette avec des caractéristiques semblables à des garanties. Si les conditions de ces prêts restent dans de nombreux cas non divulguées, elles semblent être particulièrement répandues dans les pays à faible revenu exportant des ressources naturelles.
Au-delà des créances privées, la plupart des dettes officielles sont désormais détenues par des pays créanciers qui ne sont pas membres du Club de Paris et ne suivent pas les procédures du Club de Paris. Il est donc plus difficile qu’à une époque antérieure de restructurer la dette des créanciers bilatéraux officiels et d’assurer une forte participation des créanciers publics et privés.
Quels aspects de l'architecture actuelle de la dette doivent être corrigés?
Premièrement, les débiteurs et les créanciers devraient continuer à renforcer les dispositions contractuelles pour aider à minimiser les perturbations économiques lorsque les débiteurs rencontrent des difficultés. Le FMI et d'autres ont réussi à promouvoir l'adoption de clauses d'action collective améliorées dans les obligations internationales. Mais il reste encore beaucoup à faire. Des dispositions similaires sont nécessaires pour faciliter la restructuration ordonnée de la dette non obligataire. Des clauses qui réduisent les paiements de la dette ou suspendent automatiquement le service de la dette, comme en cas de catastrophes naturelles et d'autres chocs économiques importants, peuvent également être utiles.
Seconde, la transparence de la dette devrait être accrue. Sans savoir ce que les pays doivent déjà et à quelles conditions, les créanciers ne peuvent pas prendre de décisions de prêt éclairées. Ils hésiteront également à participer à des restructurations à moins de connaître les conditions accordées aux autres créanciers.
Troisième, les créanciers bilatéraux officiels devraient convenir d'une approche commune pour restructurer les dettes bilatérales officielles. Il devrait être acceptable tant pour les membres du Club de Paris que pour les autres. Les restructurations pourraient inclure une liste de conditions commune qui oblige le débiteur à établir de manière transparente ses dettes et à rechercher des accords de restructuration auprès de tous ses créanciers – publics et privés – à des conditions comparables. Une telle approche viserait à garantir le partage des informations et un partage équitable de la charge entre tous les créanciers. Ce faisant, cela augmenterait probablement la participation et éviterait des retards coûteux.
Toutes ces réformes n'auraient pas un impact immédiat. S'il faudra du temps pour que les améliorations contractuelles affectent l'encours de la dette, une approche commune de restructuration englobant tous les créanciers bilatéraux officiels – actuellement débattue par le G20 – pourrait faire une différence critique presque immédiatement.
Le rôle du FMI
Le FMI travaille d'arrache-pied pour éviter une crise de la dette, en soutenant ses membres par des conseils politiques, un financement et un renforcement des capacités. Nous continuerons d’accorder un allégement du service de la dette aux pays les plus pauvres dans le cadre du Fonds fiduciaire pour la maîtrise des catastrophes et le secours. Nous encourageons également la transparence de la dette, notamment grâce à une politique de plafonnement de la dette plus stricte, en fournissant une assistance technique sur la gestion de la dette, et travaillent avec le G20 pour étendre l'Initiative de suspension du service de la dette. Nous soutenons la coordination débiteur-créancier et la restructuration de la dette en analysant les actions visant à restaurer la viabilité de la dette et en conditionnant notre soutien financier à une participation élevée des créanciers.
Toutes les parties prenantes doivent faire leur part
Le monde se trouve à un moment critique et ne devrait pas rester les bras croisés en attendant une crise. Il doit revoir son arsenal d'armes – une tâche que nous avons menée au FMI. Il doit également faire tout son possible pour empêcher, et si nécessaire, prévenir un autre bourbier de la dette souveraine. L'alternative pourrait être des défauts à grande échelle qui nuiraient gravement aux économies et retarderaient leur rétablissement pendant des années. Les pays à faible revenu sont particulièrement à risque et leur population est susceptible de souffrir le plus en cas de crise de la dette.
Les principales étapes consistent à étendre l’Initiative de suspension du service de la dette, à remédier aux vulnérabilités de la dette des pays et à mettre en place une architecture de la dette plus robuste. Nous appelons toutes les parties prenantes à faire leur part pour réduire le risque de catastrophe et ouvrir la voie à un système financier plus sûr.
