Un conte de deux pandémies

Cet article d'opinion a été initialement publié dans Geopolitical Intelligence Services.

Deux récits contrastés concernant l'impact de Covid-19 sur l'Union européenne prévalent aujourd'hui en Europe. L'une décrit l'épidémie comme accélérant les tendances existantes à la désintégration. L'autre voit le virus comme un pas en avant vers une plus grande intégration.

Le ciel tombe

Le premier récit, largement exprimé par les dirigeants politiques (par exemple, le Premier ministre italien Giuseppe Conte), les journalistes (y compris les rédacteurs en chef de L'économiste) et universitaires (s’inspirant des travaux de politologues tels que Douglas Webber, auteur de Désintégration européenne?), est potentiellement désastreux.

L'Union européenne connaît une mauvaise pandémie et pourrait finir par s'effondrer, selon le raisonnement. Covid-19 a donné une autre tournure potentiellement fatale aux multiples crises qui menacent l'union depuis 2008. Les membres de l'UE ont répondu à l'épidémie dans le désarroi, chacun déterminant sa propre stratégie, sans penser aux autres Européens. L'interdiction initiale d'exporter des fournitures médicales vers d'autres États membres a été rapidement annulée, mais elle a laissé un mauvais arrière-goût. La Chine, la Russie, Cuba et même l'Albanie ont atteint l'Italie avec une assistance médicale avant que les membres de l'UE n'y soient parvenus.

La plupart des pays ont choisi des stratégies de répression pour arrêter la contagion, imposant des restrictions strictes, avec de lourdes conséquences économiques. Mais la Suède a choisi de s'appuyer plutôt sur l'acquisition supposée de l'immunité du public à mesure que la contagion se propage, tandis que les Pays-Bas et la Grande-Bretagne (qui font toujours partie du marché unique et de l'union douanière) ont hésité. Les capitales nationales, plutôt que Bruxelles, ont pris des décisions critiques. La confiance dans l'UE a faibli et les nationalistes eurosceptiques ont affirmé être justifiés par la fermeture des frontières. Jusqu'à 67% des Italiens traditionnellement pro-UE ont déclaré aux sondeurs que leur pays était défavorisé par l'adhésion à l'UE.

Certains doutaient que cet assouplissement des règles ne reste temporaire et craignaient le retour des politiques économiques de mendiant-voisin

L'épidémie a provoqué une profonde récession, bien pire qu'en 2008/2009, chaque pays apportant un soutien financier selon ses moyens aux entreprises et aux particuliers en difficulté. Cela a exacerbé les différences entre un nord prospère et un sud plus pauvre et a considérablement augmenté les prévisions d'endettement. La prime de risque sur la dette publique italienne a augmenté, malgré le programme d’achat d’actifs d’urgence (PEPP) de 750 milliards d’euros de la Banque centrale européenne (BCE). Une décision de la Cour constitutionnelle allemande a mis en doute le programme d'achat d'obligations de la BCE, risquant une crise institutionnelle. La France, l'Italie et l'Espagne ont plaidé pour la solidarité européenne sous la forme de mutualisation de la dette et de subventions, un plan que les «quatre frugaux», L'Autriche, le Danemark, les Pays-Bas et la Suède ont résisté. Par la suite, la France et l'Allemagne ont convenu d'un important programme de relance que la Commission européenne a officialisé le 27 mai. Mais le montant global était en deçà des attentes et l'opposition aux éléments de subvention du régime se fera entendre le 19 juin lorsque les dirigeants de l'UE devraient débattre du plan de sauvetage. surnommé «Next Generation EU».

L'UE a approuvé des aides d'État exceptionnelles, des déficits budgétaires et des contrôles aux frontières alors que les gouvernements s'efforçaient d'arrêter la propagation du virus tout en assurant le fonctionnement des entreprises et la protection des citoyens. Cela a ébranlé les piliers de l'UE: le marché unique, le pacte de stabilité et de croissance et le système Schengen d'ouverture des frontières intérieures. Certains doutaient que cet assouplissement des règles ne reste temporaire et craignaient le retour des politiques économiques de mendiant-voisin.

La Commission européenne avait pour objectif une sortie coordonnée de l'isolement mais a produit une feuille de route pour lever les mesures de confinement des coronavirus qui, plaisantait les observateurs, ne contenait ni route ni carte. Au lieu de cela, il a proposé une liste de principes, de critères et de recommandations que chaque pays a interprétés à sa manière. L'Italie a décidé à la mi-mai de rouvrir ses portes aux touristes à partir de début juin, à la surprise des concurrents français, tandis que la commission tentait de coordonner la relance de l'industrie du tourisme à travers l'UE.

Covid-19 a révélé la forte dépendance de l'UE à l'égard de la Chine et de l'Inde pour les produits médicaux et pharmaceutiques et sa vulnérabilité aux obstacles imprévus dans les chaînes d'approvisionnement mondiales. L'épidémie a enflammé les relations entre Washington et Pékin, jetant un doute supplémentaire sur l'avenir de l'ordre économique international libéral dans lequel l'UE a été un protagoniste clé. La déglobalisation et le découplage sont devenus les nouveaux mots d'ordre, au milieu des appels à une plus grande autosuffisance, à une intervention de l'État dans l'économie («politique industrielle») et à la délocalisation des emplois.

La politique climatique, autre problème d'identité européenne, est menacée à cause de la pandémie. Les Verts ont été parmi les grands gagnants en Europe du Nord aux élections du Parlement européen de l'année dernière et le Green Deal européen est une politique de signature de la Commission européenne qui a pris ses fonctions en décembre 2019. Mais les électeurs, en particulier en Europe méridionale et centrale, sont plus préoccupés par leurs moyens de subsistance qu'avec le changement climatique, et leurs gouvernements sont peu susceptibles de soutenir des normes d'émission strictes. Cela met en doute la notion de «reprise verte».

Ce sombre récit voit la maladie de Covid-19 accélérer la désintégration de l'UE. Mais ce n'est pas la seule lecture possible de l'impact de la pandémie sur l'UE

L'ambition d'Ursula von der Leyen de diriger une commission géopolitique fait face à de nouveaux défis à l'époque de Covid-19. L'Europe est coincée entre la Chine et Washington et semble déterminée à favoriser Pékin. La puissance douce de l’UE découle principalement de l’attractivité de son modèle et de sa fourniture de biens publics, en particulier des normes qui fixent les conditions du commerce dans le monde. Mais une UE en pleine récession s'efforce de soutenir son modèle. La classification par Freedom House, de la Hongrie, membre de l'UE, de «partiellement libre» et non démocratique, diminue l'attirance magnétique de l'UE. Jusqu'à présent, les efforts de l'UE pour faire respecter le respect de l'État de droit en Hongrie, en Pologne et dans les Balkans ont peu abouti.

Ce sombre récit voit la maladie de Covid-19 accélérer la désintégration de l'UE. Mais ce n’est pas la seule lecture possible de l’impact de la pandémie sur l’UE.

Durci par l'adversité

Le dicton de Jean Monnet (1888-1979), l'esprit émouvant derrière l'intégration européenne après la Seconde Guerre mondiale, selon lequel l'Europe sera forgée dans les crises a été largement cité depuis le début de la pandémie. Malgré des réactions diverses parmi les 27 États membres, l'UE a pris plusieurs initiatives audacieuses dont le bénéfice durable dépend de la maîtrise de l'épidémie et de l'atténuation de ses conséquences économiques. Les premières indications, notamment sur la suppression de l'épidémie, sont étonnamment encourageantes.

La protection de la santé humaine est un objectif de l'UE, énoncé à l'article 168 du traité de Lisbonne; il comprend des tâches telles que la surveillance et la préparation au bioterrorisme et aux épidémies. Mais les États membres conservent la responsabilité principale tandis que le rôle principal de l'UE jusqu'à présent a été de les coordonner et de les persuader de renforcer leur capacité de réaction rapide.

Pourtant, les États de l'UE n'étaient pas préparés à l'épidémie. La France, par exemple, qui possédait le plus grand stock de masques au monde en 2011, a connu une pénurie en 2020. Cela a fait suite à la dissolution d'EPRUS (The Establishment for Preparing and Responding to Health Emergencies), sous le président François Hollande (2012-2017 ).

La coordination de l'UE a encouragé l'échange de bonnes pratiques entre les États membres. Maintenant, la Commission propose un budget majeur de la santé publique de l'UE

La Commission européenne est intervenue pour décourager les interdictions initiales d'exporter des équipements de protection individuelle vers d'autres États membres (bien qu'en interdisant à mauvais escient les exportations vers la plupart des pays tiers). Bientôt, les pays membres se fournissaient mutuellement des fournitures médicales et soignaient mutuellement leurs patients. La Commission a rapidement lancé le marché européen commun d'équipement de protection individuelle, améliorant ainsi l'approvisionnement des 25 États membres participants. Les autorités nationales grecques, polonaises et tchèques, où l’épidémie est arrivée plus tard, ont tiré des leçons de l’expérience italienne et obtenu de meilleurs résultats. La coordination de l'UE a encouragé l'échange de bonnes pratiques entre les États membres. Désormais, la Commission propose un important budget de santé publique de l'UE comme étape vers la création d'une «union de la santé» européenne. Après les débuts précaires du président Christine Lagarde, le programme d'achat d'urgence en cas de pandémie de la BCE et d'autres initiatives (représentant 7,3% du produit intérieur brut de la zone euro) ) a empêché la fragmentation de la zone euro et aidé les entreprises à absorber le choc. La BCE n’a pas été découragée par l’arrêt de la Cour constitutionnelle allemande mettant en cause la légalité du programme d’achat d’obligations de la BCE, bien que cela soulève des questions institutionnelles difficiles. La commission a proposé un programme innovant pour aider les pays membres à protéger les emplois: «Aide à l'atténuation des risques de chômage en cas d'urgence (SURE). La feuille de route de l'UE pour la relance a fourni des critères pour aligner les plans de relance nationaux sur les priorités de l'UE – le marché unique, la politique climatique et la «transition» numérique. Ainsi, par exemple, le gouvernement français a exigé des réductions d'émissions d'Air France comme condition de son renflouement de 7 milliards d'euros.

L'assouplissement des règles de l'UE pour aider à lutter contre la pandémie n'implique pas nécessairement des changements permanents. Les ministres de l’UE ont suspendu mais n’ont pas aboli la limite de 3 pour cent du déficit de l’Union afin que les gouvernements puissent soutenir les systèmes de santé, les entreprises et les travailleurs. L'approche plus flexible de la Commission en matière d'aides d'État prend la forme d'un cadre temporaire qui expire fin décembre. L'Italie a ouvert ses frontières début juin et d'autres ont annoncé des mesures similaires. L'Estonie, la Lettonie et la Lituanie ont ouvert leurs frontières l'une à l'autre dans une «bulle de voyage» balte, et la commission encourage la levée des restrictions de voyage restantes, avec des mesures de sécurité en place, lorsque les conditions de santé le permettent. Ainsi, le système Schengen, qui prévoit des circonstances exceptionnelles, reste intact.

Un accord entre la France et l'Allemagne sur la taille et la forme d'un fonds de relance de l'UE a relancé la coopération entre les deux pays qui sont la «locomotive» de l'intégration européenne depuis les années 50. La commission a transformé cet accord en une proposition de fonds de relance de 750 milliards d'euros, lié au budget de l'UE pour 2021-2027. Ce programme («Next Generation EU») consiste à lever des fonds grâce à des obligations garanties par le budget de l'UE. Ces fonds seront ensuite distribués sous forme de subventions et de prêts pour répondre aux besoins économiques liés au virus, tant que les dépenses seront alignées sur les priorités vertes, numériques et autres de l'UE. Les obligations émises pour financer ce programme seront remboursées sur une très longue période et servies en partie par des recettes supplémentaires de l'UE («ressources propres») telles qu'une taxe sur les grandes entreprises numériques et une taxe sur le carbone.

Paradoxalement, le Brexit, impliquant lui-même une désintégration partielle de l'UE, a facilité cette innovation majeure, à laquelle Londres se serait opposé. Sans le Royaume-Uni, les «quatre économes» auront du mal à obtenir plus que des ajustements marginaux, par exemple en réduisant la proportion des subventions aux prêts, tout en maintenant leurs propres remises budgétaires. Les détails restent à convenir mais le fonds de relance représente clairement une avancée significative dans l'intégration européenne.

L'énergie douce de l'UE produit toujours des effets, malgré l'épidémie, que ce soit dans les régions voisines ou plus loin

Quant à «masquer l'euphorie diplomatique» en Italie sur l'aide de la Chine et de la Russie: elle n'a pas survécu aux premières livraisons de fournitures médicales et d'assistance, qui ont eu lieu avant le début de l'entraide entre les pays de l'UE. L'UE a rapidement mobilisé un ensemble d'aide de 3,3 milliards d'euros pour les pays des Balkans occidentaux et leur a étendu ses dispositions en matière d'achat combiné d'équipements de protection individuelle. Une réunion au sommet conjointe par vidéoconférence le 6 mai a noté que le soutien et la coopération de l'UE « vont bien au-delà de ce que tout autre partenaire a fourni à la région, et méritent une reconnaissance publique ». Le président serbe Alexandar Vucic a fait cette reconnaissance le lendemain. Il a salué le soutien de l'UE, des États-Unis et de la Chine et a déclaré que « la Serbie est engagée envers l'Occident ». M. Vucic illustre le recul démocratique et les manœuvres géopolitiques dans les Balkans. Néanmoins, l'adhésion à l'UE, bien que lointaine, reste l'objectif de tous les pays de la région.

L'énergie douce de l'UE produit toujours des effets, malgré l'épidémie, que ce soit dans les régions voisines ou plus loin. L’influence géopolitique de l’UE prend moins la forme de la sécurité et de la défense (que les États membres ont tendance à se superviser, malgré les récentes initiatives) que de la fourniture de biens publics, y compris les normes de produits et de processus. La commission a agi géopolitiquement lorsqu'elle a encouragé les gouvernements européens à acheter des participations dans des entreprises pour empêcher les rachats d'entreprises chinoises soutenues par l'État. Il agit géopolitiquement lorsqu'il repousse les sanctions unilatérales américaines contre l'Iran ou maintient la pression sur la Russie sur l'Ukraine. Il agit géopolitiquement lorsqu'il alloue des ressources à la lutte contre le coronavirus dans les pays en développement et appelle à une réponse mondiale. Les politiques climatiques et numériques de l'UE ont également des dimensions géopolitiques.

Les deux récits brièvement examinés ici mettent en lumière différents aspects de l'UE à l'époque de Covid-19. Les nationalistes eurosceptiques propagent généralement des allégations d'échec de l'UE, mais ont été plutôt modérés pendant la pandémie alors que les gouvernements traditionnels ont repris leur politique de marque de fermeture des frontières aux étrangers. Néanmoins, l'emprise sur le pouvoir de plusieurs leaders pro-européens, dont le président Emmanuel Macron en France, le Premier ministre Conte en Italie et le Premier ministre Pedro Sanchez en Espagne, reste ténue.

Les sources de désinformation pro-Kremlin et pro-Pékin suscitent des perceptions de la désintégration de l'UE, tout comme les politiciens qui prédisent l'effondrement, si leurs souhaits particuliers ne sont pas respectés. Covid-19 a encouragé à la fois une plus grande autonomie nationale et des formes plus sophistiquées de solidarité et de coopération de l'UE. La pandémie renforce l'observation de l'économiste politique Erik Jones que l'intégration et la désintégration peuvent avoir lieu en même temps.

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