Tous les investissements étrangers ne sont pas les bienvenus en Europe

Un nouveau plan de lutte contre les subventions étrangères donnerait à la Commission européenne le pouvoir d'enquêter sur les investissements étrangers dans l'Union européenne, les investissements chinois étant particulièrement à l'honneur. Cette surveillance accrue pourrait dissuader certains investisseurs. Dans l'ensemble, cependant, une concurrence plus loyale vaut quelques occasions perdues.

Imaginez que le Tour de France autorise les concurrents non français, et uniquement les concurrents non français, à utiliser des médicaments améliorant la performance. Imaginez maintenant que ces règles ont été modifiées pour interdire l'usage de drogues à tous les concurrents. Ce serait sûrement une course plus juste. Mais à quel prix? Les frais de test augmenteraient. Les faux positifs augmenteraient. Des procédures de test lourdes pourraient dissuader les entrants étrangers.

Des compromis similaires se présentent dans le plan de la Commission européenne, publié en juin, pour redresser son régime de subventions injuste. Selon les règles actuelles de l'Union européenne, les entreprises étrangères peuvent investir en Europe en utilisant des capitaux subventionnés. Mais les entreprises européennes ne le peuvent généralement pas (à moins d'une exemption).

Selon les nouvelles règles, la Commission traiterait tous les capitaux subventionnés de la même manière, quelle que soit leur origine (notez que le plan de la Commission aborde également les subventions dans le contexte des importations de services, des marchés publics et des fonds de l'UE, ce qui ne sera pas discuté ici). Mais les nouvelles règles pourraient dissuader les investisseurs mondiaux. Est-ce que ça en vaut la peine?

Lacunes dans les règles anti-subventions de l'UE

L'année dernière, 3 millions de vélos électriques ont été vendus dans l'UE. En 2017, un sur trois d'entre eux était fabriqué en Chine, dont les fabricants avaient réussi à doubler leur part du marché européen en seulement trois ans. L'accélération rapide a été alimentée par des prix agressifs qui ont crevé les concurrents européens. Cela a également éveillé les soupçons. Les fabricants chinois étaient-ils vraiment beaucoup plus efficaces?

Une enquête de la Commission européenne a révélé que non. Les fabricants chinois de vélos électriques ont reçu le soutien du gouvernement sous la forme d'allégements fiscaux, de prêts bon marché et de matériaux à prix réduit. Ces subventions ont donné aux producteurs chinois un avantage de coût significatif par rapport à leurs concurrents européens. Pour rééquilibrer la concurrence, l'UE a imposé des droits compensateurs sur l'importation de vélos électriques chinois; jusqu'à 79% pour certains fournisseurs.

Supposons maintenant que l'un des fabricants de vélos électriques ait utilisé son soutien gouvernemental d'une manière différente: pour acquérir un rival européen prometteur plutôt que simplement pour fabriquer des vélos moins chers. En outre, supposons que l’acquéreur subventionné «S» ait beaucoup moins d’expérience que les autres acquéreurs potentiels. Sans les subventions, les propriétaires et les créanciers de S auraient jugé la transaction trop risquée pour l'offre la plus élevée. Mais grâce aux subventions, S surenchérit sur tous les autres acheteurs potentiels.

Lorsque de tels cas se présentent, l'UE est impuissante. À l'image des accords de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) sur lesquels ils sont fondés, les règles antisubventions de l'UE ne s'appliquent qu'à l'importation de marchandises. Les capitaux étrangers subventionnés peuvent circuler librement sur le marché unique. Est-ce une source de préoccupation? Comme le montre notre exemple, les capitaux subventionnés augmentent la valeur des actifs européens et les concurrents bénéficient des retombées. Vu de ce point de vue, on pourrait penser qu'il n'y a pas de problème.

Cependant, les subventions détournent les ressources de leur utilisation la plus efficace. La part de marché, les gains d'efficacité et la technologie sont capturés par les entreprises subventionnées au détriment de concurrents non subventionnés mais potentiellement plus efficaces. Et si elles gonflent artificiellement les prix, les acquisitions subventionnées peuvent causer des dommages supplémentaires. Ils peuvent rendre une consolidation efficace plus difficile à réaliser et rendre un réajustement brutal plus probable à l'avenir – créant ou amplifiant ainsi des chocs économiques. Les consommateurs sont également perdants. Dans l'exemple du vélo électrique, la firme acquise ne réalise pas tout son potentiel sous la gestion médiocre de S.

En l'état, les règles anti-subventions exposent les entreprises européennes à des distorsions préjudiciables. Les règles sont également injustes car ce qu'elles autorisent pour les entreprises étrangères n'est pas disponible pour leurs homologues de l'UE.

Remédier aux doubles standards

Les régimes d’aides d’État et de lutte contre les subventions de l’UE partagent le même objectif: empêcher le soutien gouvernemental de fausser la concurrence sur le marché unique. Leur portée est cependant différente. La législation sur les aides d'État s'attaque au problème à sa source: c'est une contrainte pour l'UE Gouvernements. Les règles antisubventions s'appliquent en aval, aux entreprises (l'UE n'a pas d'autorité sur les gouvernements étrangers).

Dans le cadre actuel, une entreprise étrangère peut donc acheter une entreprise européenne avec des fonds publics, tandis qu'une entreprise européenne ne le peut pas car elle n'aurait pas été autorisée à recevoir le financement gouvernemental en premier lieu (à moins d'avoir obtenu une exemption de la Commission).

Le plan de la Commission pour lutter contre les subventions étrangères habiliterait la Commission à enquêter sur les entreprises étrangères soupçonnées d’utiliser des subventions pour faciliter les investissements dans l’UE et fausser la concurrence. Les enquêtes fonctionneraient comme suit. La Commission (l'autorité compétente probable) déterminerait d'abord l'existence d'une subvention étrangère et, dans un second temps, évaluerait si la subvention est susceptible de fausser la concurrence dans le marché unique. Les subventions seraient jugées plus susceptibles de fausser si l'entité subventionnée bénéficiait, entre autres, d'un accès privilégié à son marché intérieur. Enfin, la Commission évaluerait les effets négatifs par rapport aux avantages possibles – la création d'emplois, par exemple – avant d'envisager des mesures correctives.

La proposition comprend également un nouvel instrument de filtrage des fusions et acquisitions (M&A). Les acquéreurs étrangers d'entreprises de l'UE devraient se soumettre à des contrôles pour vérifier qu'ils n'utilisent pas de subventions pour financer des transactions (avec des exemptions pour les subventions inférieures à 200 000 euros). S'il apparaît que des acquéreurs étrangers utilisent des subventions, la Commission aurait le pouvoir de bloquer la transaction ou d'imposer des mesures de réparation, telles que des remboursements de subventions ou des désinvestissements.

Opportunités perdues

Les nouvelles règles proposées imposeraient de nouvelles charges administratives aux investisseurs étrangers et augmenteraient l'insécurité juridique, ralentissant potentiellement le flux des investissements étrangers en Europe à un moment où elle bénéficierait de plus, et non de moins, de commerce. Les procédures de fusions-acquisitions sont déjà coûteuses pour les entreprises. Des exigences de notification supplémentaires pourraient dissuader les candidats forts. Ils pourraient même être contre-productifs si les coûts plus élevés découragent tous, sauf ceux qui ont les poches les plus profondes (qui sont plus susceptibles d'être subventionnés).

De nouvelles règles pourraient également créer une insécurité juridique. Comment la Commission va-t-elle lier les subventions aux acquisitions? Quelles subventions seront considérées comme faussant? Comment la Commission traitera-t-elle les investissements des fonds souverains? Pour atténuer l'incertitude, les règles pourraient être fixées de manière très étroite. Mais même dans ce cas, il faudrait des années à la Commission pour créer des précédents juridiques solides qui couvrent tous les cas. En attendant, certains investisseurs étrangers partiront découragés. Certaines opportunités perdues pourraient être un prix à payer pour une concurrence plus juste. Mais un tel raisonnement coûts-avantages exige que les avantages l'emportent sur les coûts. Les nouvelles règles peuvent-elles apporter les avantages promis?

Application difficile

L'un des principaux défis sera d'obtenir des informations auprès d'entreprises et de gouvernements étrangers. Ni l'un ni l'autre ne sont fortement incités à coopérer lorsqu'ils fournissent des informations susceptibles d'entraîner des transactions bloquées.

Dans l’affaire du vélo électrique, par exemple, le gouvernement chinois a refusé de commenter un élément central de preuve incriminante (le plan quinquennal de la China Bicycle Association). Le gouvernement a justifié ce refus en affirmant qu'il n'était pas en mesure d'identifier le document, alors qu'il était facilement accessible en ligne.

Les difficultés de collecte de preuves et la coopération internationale limitée ne sont pas nouvelles, mais risquent d'aggraver le processus de sélection des investissements. Les affaires anti-subventions doivent évoluer rapidement, sinon les concurrents non subventionnés risquent de mourir entre-temps. Les enquêtes durent souvent de sept à huit mois. Dans le contexte des fusions-acquisitions, c'est très long. Pour les cas les plus compliqués, 7,5 mois est le délai légal (moins de 2% de toutes les transactions en 2020). L'accord moyen est autorisé par la Commission en 18 jours.

Sous une pression de temps accrue, les autorités seront limitées dans leur capacité à recueillir des informations et à identifier les subventions. Cela pourrait désavantager les entreprises des juridictions plus coopératives par rapport aux entreprises des juridictions moins coopératives. Le risque a été exacerbé par le coronavirus, qui a rendu les subventions plus courantes dans le monde.

Dans un monde idéal, les accords de coopération permettraient un échange d'informations fluide entre les nations. Dans le contexte actuel cependant, les exécuteurs sont limités aux données imparfaites. Mais la perspective d'une application difficile ne justifie pas le maintien de règles injustes. C'est plutôt une invitation à réfléchir sérieusement aux moyens d'améliorer les limites actuelles.

Le contexte géopolitique

La valeur des investissements chinois en Europe augmente, mais les entreprises de l'UE ont plus de mal à investir en Chine. Le manque de réciprocité dans l'accès au marché est depuis longtemps controversé et constitue un obstacle majeur à l'achèvement d'un traité d'investissement UE-Chine.

Le manque d'accès au marché en Chine est injuste pour les entreprises européennes en Chine mais les désavantage également en Europe. En isolant les entreprises chinoises de la concurrence étrangère sur le marché intérieur, le gouvernement chinois permet l'émergence d'entreprises dominantes en Chine. Ces nouveaux mastodontes peuvent tirer parti de leur pouvoir artificiellement acquis à l'étranger et constituent une menace pour la concurrence mondiale. Les discussions UE-Chine sur ces questions sont au point mort.

Dans ce contexte, les nouvelles règles antisubventions peuvent être considérées comme un moyen d’accroître la pression sur la Chine et d’obtenir une plus grande influence lors des négociations d’accès au marché intérieur chinois. Mais la proposition est également bonne et mérite d'être accueillie comme plus qu'une monnaie d'échange.

Les investissements subventionnés faussent les marchés européens, permettant aux entreprises subventionnées de se développer aux dépens de concurrents plus efficaces. C'est pourquoi ils sont interdits aux entreprises européennes. L'équité exige que les entreprises étrangères soient soumises aux mêmes restrictions. Les entreprises étrangères ne devraient pas être autorisées à dépenser plus que leurs concurrents européens et à surenchérir simplement parce qu'elles bénéficient du soutien d'un État-nation. La santé des marchés européens en dépend.

Une application efficace sera un défi et peut ralentir les investissements directs étrangers. Pourtant, nous contrôlons le dopage dans le sport, même si cela ralentit le spectacle. En fin de compte, nous voulons avoir confiance dans le résultat et nous accrocher à l'idée que tout le monde devrait avoir une chance de gagner le maillot jaune.

Citation recommandée:
Anderson, J. (2020) «Tous les investissements étrangers ne sont pas les bienvenus en Europe», Bruegel Blog, 10 novembre


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