Réglementation bancaire dans la zone euro: l'Allemagne est différente

Deux rapports publiés début 2020 apportent un éclairage nouveau sur ce défi. Le rapport sur les risques de la Banque centrale européenne concernant les institutions moins importantes est le premier de ce qui devrait être une série annuelle. L’étude d’impact sur les différences les plus importantes entre les normes comptables utilisées par les banques dans l’union bancaire a été préparée par des consultants juridiques pour la direction générale de la stabilité financière, des services financiers et de l’union des marchés des capitaux de la Commission européenne (DG FISMA). Les rapports fournissent des informations quantitatives comparatives qui n'étaient pas auparavant disponibles dans le domaine public.

Les nouvelles données mettent en évidence les différences de règles et de surveillance dans les différents pays qui importent dans le contexte des efforts visant à réaliser le marché unique et l'union bancaire de l'UE. Du point de vue du marché unique, le fait que de nombreuses banques allemandes soient soumises à un cadre de surveillance, d'aides d'État et de comptabilité différent ouvre la voie à des distorsions de concurrence, même si un sous-ensemble de ces banques n'a qu'une activité locale et ne fait pas concurrence à l'extérieur d'Allemagne. Les parties prenantes allemandes pourraient mal évaluer et sous-estimer l'étendue de la discipline imposée par l'UE dans les secteurs bancaires des autres États membres, en supposant à tort que les discrétions et exceptions nationales dans ces pays sont similaires à celles en Allemagne. À l'inverse, dans les pays de la zone euro autres que l'Allemagne, une perception politiquement corrosive d'injustice peut résulter de différences de traitement réglementaire et / ou de surveillance. Du point de vue de l'union bancaire, les exceptions pourraient, au moins dans certains scénarios, contribuer à la fragmentation de l'espace financier de la zone euro et donc au risque d'aggraver les cercles vicieux souverains des banques, et potentiellement ingérables.

L'histoire qui a conduit à cette situation est trop longue pour être résumée ici. En un mot, les systèmes bancaires d'un certain nombre de pays de la zone euro présentaient auparavant d'importantes particularités, exprimées de manière mémorable par la description par l'ancien Premier ministre Giuliano Amato du système bancaire italien en 1988 comme « forêt pétrifiée. «  Mais en Italie comme dans d'autres pays de la zone euro, ces particularités ont été érodées par des vagues de réformes successives. L'Allemagne a moins réformé que la plupart des autres, principalement parce qu'elle n'y a pas été contrainte par les circonstances. Il a également un effet de levier unique sur la législation de l'UE, qui aurait pu jouer un rôle dans la création ou la persistance d'échappatoires législatives. En outre, la communauté des banques publiques d’Allemagne est étroitement liée à sa communauté politique.

Autorité de surveillance

Le rapport sur les risques de la BCE donne, pour la première fois, une ventilation nationale des actifs des établissements importants par rapport aux établissements moins importants de la zone euro. Cette distinction est importante pour l'attribution d'une autorité de surveillance au sein de l'union bancaire. Les institutions importantes (IS) sont toutes des banques de la zone euro avec plus de 30 milliards d'euros d'actifs totaux, plus quelques autres sur la base de critères qui incluent l'activité transfrontalière et la proéminence dans un seul pays. Les institutions moins importantes (LSI) sont toutes les autres banques. Seule un petit nombre de banques sont considérées comme des SI par la BCE pour des raisons autres que le total des actifs supérieurs à 30 milliards d'euros (31 dans la dernière cotation de la BCE, contre plus de 2 600 LSI), de sorte que la frontière entre les SI et les LSI est principalement, bien que pas exactement, déterminé par le critère de taille de l'actif. La BCE supervise directement les IS, tandis que la plupart des tâches de surveillance liées aux LSI sont effectuées par les autorités nationales de surveillance (bien que la BCE ait autorité sur les licences bancaires et autres procédures peu fréquentes). La BCE exerce également un contrôle sur la surveillance nationale des LSI.

Un fait qui ressort du rapport est que les LSI se trouvent de manière disproportionnée en Allemagne (figure 1). Fin 2018, les LSI allemands représentaient 55% du total des actifs LSI de la zone euro, tandis que l'Allemagne représentait 25% du total des actifs bancaires (LSIs et Sis).

Figure 1: Actifs agrégés des SI (supervision de la BCE) et des LSI (supervision nationale), fin 2018 (en milliards d'euros)

Source: rapport des risques de la BCE sur les LSI, tableau 1; Actifs IPS (régimes de protection institutionnels, voir ci-dessous) basés sur la base de données The Banker, Deutsche Bundesbank (page 110) pour l'Allemagne, et Grunewald 2017 (Figure 1, page 8) pour l'Autriche et l'Espagne.

Cependant, la grande majorité des LSI allemands ne sont pas entièrement autonomes, même s'ils sont gérés de manière décentralisée. Ils bénéficient d'accords de soutien mutuel connus dans le droit prudentiel de l'UE sous le nom de régimes de protection institutionnels (IPS) « groupes virtuels«  par le superviseur de la BCE qui était alors le deuxième en importance au début de son mandat en 2014. Les LSI au sein d'un IPS se soutiennent mutuellement: si et quand l'un devient non viable, il est généralement sauvé par ses pairs. Par conséquent, le groupe dans son ensemble, plutôt que ses banques membres individuelles, est le niveau d'observation pertinent à des fins de stabilité financière. Comme le montre la figure 1, tous les LSI n'appartiennent pas à un IPS. Inversement, tous les IPS existants incluent au moins un SI.

L'Allemagne compte deux IPS: le groupe financier des caisses d'épargne (Sparkassen-Finanzgruppe) et le réseau financier coopératif Volksbanken Raiffeisenbanken (Genossenschaftliche Finanzgruppe Volksbanken Raiffeisenbanken, ci-après dénommé «groupe coopératif»). Les entités de Sparkassen-Finanzgruppe appartiennent au secteur public et sont contrôlées par différents niveaux infrafédéraux de gouvernement sous différentes formes juridiques et schémas de propriété. Ces entités comprennent les caisses d'épargne locales (Sparkassen) et les banques régionales de gros (Landesbanken). Les entités du groupe coopératif appartiennent en dernier ressort aux membres individuels de la coopérative.

Fin 2018, sur la base des données de la Banque centrale allemande, les LSI des Sparkassen-Finanzgruppe représentaient 45% du total des actifs LSI allemands. Les membres du groupe coopératif, y compris les associations de bâtiments et de prêts, représentaient 39% supplémentaires. Ces dernières années, les deux groupes ont publié des états financiers au niveau du groupe (en utilisant respectivement les méthodes comptables d'agrégation et de consolidation), ce qui indique que, pris ensemble, y compris leurs membres SI, ils figurent parmi les plus grands acteurs bancaires de la zone euro. En effet, en 2018, le Sparkassen-Finanzgruppe avait globalement plus d'actifs que n'importe quelle banque de la zone euro (graphique 2).

Figure 2: Total des actifs à fin 2018 des principaux groupes bancaires de la zone euro (en milliards d'euros)

En noir: actifs au niveau du groupe des régimes de protection institutionnels allemands; en rouge: autres banques allemandes; en jaune: les autres banques dont l'actif total dépasse 1 billion d'euros. Source: base de données Banker, Site Web du Groupe des caisses d'épargne, et Site Web du Groupe coopératif.

Sur la base des informations accessibles au public, il est difficile d'évaluer les différences spécifiques, le cas échéant, entre les régimes de surveillance prudentielle de la BCE (applicables aux IS, y compris ceux des IPS) et des autorités nationales (applicables aux LSI, y compris ceux des IPS) ). Le règlement de règles prudentielles applicable est substantiellement harmonisé par les directives et réglementations de l'UE en matière de fonds propres. Ainsi, les différences qui peuvent subsister malgré la surveillance prudentielle susmentionnée de la BCE concernent principalement l'application et la discrétion prudentielles. Il semblerait qu'au moins certaines banques préfèrent être étiquetées LSI. Par exemple, la L-Bank (nom complet Landeskreditbank Baden-Württenberg Förderbank), une banque publique du sud de l'Allemagne, a en vain poursuivi la BCE pour sa détermination de l'IS. Elle a ensuite été retirée par la nouvelle législation du champ d'application du droit bancaire de l'UE (ainsi que deux autres anciennes IS publiques allemandes, NRW.Bank et Landwirtschaftliche Rentenbank), et n'est donc plus sous la surveillance directe de la BCE.

Contrôle des aides d'État

Les banques européennes sont soumises à des conditions de contrôle des aides d'État, imposées par la Commission européenne. L'application de ces disciplines, cependant, prend une forme particulière pour les banques publiques non cotées, pour lesquelles la frontière entre une recapitalisation sans lien de dépendance (avec le gouvernement fournissant des fonds en tant qu'actionnaire) et les aides d'État (le gouvernement transférant des fonds dans un marché non marchand). transaction) est moins bien défini que dans les cas où il y a des actionnaires autres que des entités publiques. La marge de manœuvre qui résulte de la pleine propriété de l'État a été mise à l'honneur dans le cas récent de la Norddeutsche Landesbank (ou NordLB), une banque publique du nord de l'Allemagne, qui a été recapitalisée par ses actionnaires publics dans une transaction que la Commission européenne a jugée « conforme au marché«  en décembre 2019, mais a été largement considéré comme déformant par les observateurs externes. La décision NordLB elle-même avait des précédents, en particulier dans les cas du Portugal Caixa Geral de Depositos en 2017 et de la Roumanie CEC Bank en octobre 2019. Le résultat est que le régime des aides d'État semble être différent pour les banques publiques non cotées que pour les autres banques, en pratique sinon en théorie.

Peut-être pour la première fois, le rapport de la BCE sur les LSI, combiné à des données sur les actifs de chaque IS et à quelques hypothèses simples, permet une cartographie provisoire de ces banques dans la zone euro. La figure 3 montre les résultats de ces calculs. Ils suggèrent que, comme pour les LSI, les banques publiques non cotées de la zone euro sont principalement situées en Allemagne. À savoir, le Sparkassen-Finanzgruppe comprend tous les SI publics non cotés d'Allemagne, et la plupart sinon la totalité de ses LSI publics non cotés. (Remarque: les différences par rapport à la figure 1 et à la figure 4 des montants totaux par pays résultent de différences dans les méthodes comptables et dans le champ d'observation, par exemple, les institutions financières qui font partie de groupes bancaires n'appartenant pas à la zone euro ne sont pas incluses dans la figure 3, et certaines opérations transfrontalières sont attribuées au pays d'origine dans la figure 3 par rapport au pays hôte dans les figures 1 et 4).

Graphique 3: banques publiques non cotées de la zone euro, actifs à fin 2018 (en milliards d'euros)

Source: rapport des risques de la BCE sur les LSI; Deutsche Bundesbank; La base de données Banker; sites Web d'entreprise; hypothèses et calculs de l’auteur.

Normes de comptabilité

Dans une législation historique adoptée en 2002, l'UE a rendu obligatoire l'utilisation des normes internationales d'information financière (IFRS) pour toutes ses sociétés cotées, à partir de 2005. Pour les sociétés non cotées, cependant, y compris les banques non cotées, le choix des normes comptables a été laissé à la discrétion des autorités des États membres. Cela contraste avec la plupart des juridictions mondiales en dehors de l'Union européenne, où toutes les banques (cotées et non cotées) doivent généralement se conformer aux IFRS ou, dans le cas des États-Unis, aux principes comptables généralement reconnus (US GAAP).

Le rapport de la DG FISMA sur les pratiques comptables des banques comprend un aperçu des banques (agrégées par pays et par actif) qui utilisent quel ensemble de normes comptables, – IFRS ou normes nationales. L'Allemagne se distingue avec 52,1% des actifs bancaires déclarés selon les normes nationales. Le deuxième plus haut ratio est beaucoup plus faible, en Autriche (22,7%), suivi par les Pays-Bas (5%) et inférieur à 2,5% dans tous les autres États membres. La figure 4 illustre ces résultats.

Graphique 4: Utilisation des normes comptables par les banques de la zone euro, actifs fin 2018 (en milliards d'euros)

Source: étude d'impact de la Commission européenne, tableau 1 (page iv) pour les pourcentages; Rapport de risque de la BCE sur les LSI pour le total des actifs par pays.

Le graphique 4 implique qu'il ne reste que deux systèmes de normes comptables largement utilisés dans le système bancaire de la zone euro: les normes IFRS et les normes nationales allemandes. Que l'un soit plus exigeant que l'autre dépend du problème; le rapport de la DG FISMA donne une multitude de détails sur les résultats différenciés. Par exemple, pour la comptabilisation des pertes sur créances, les IFRS exigent le provisionnement des pertes attendues, comme le prescrit le Groupe des Vingt (G20), tandis que les normes allemandes conservent plus de flexibilité pour maintenir la pratique antérieure du provisionnement des pertes encourues.

Conclusion

Il est trop tôt pour évaluer dans quelle mesure la pandémie de COVID-19 pourrait influencer les futurs débats et décisions sur l'union bancaire encore inachevée. En fournissant des données supplémentaires sur les caprices structurels du système bancaire de la zone euro, les deux rapports analysés dans ce billet contribuent à une tendance à une plus grande transparence de la surveillance. Il est à espérer que de nouveaux efforts dans ce sens contribueront à l'élaboration de politiques mieux informées face aux défis difficiles à venir.