Qu'est-ce qui rend la Banque mondiale si influente – son argent ou ses idées?

Nous vivons à une époque de nationalisme renaissant et de scepticisme croissant quant à la valeur des institutions multilatérales. Avant sa nomination à la présidence de la Banque mondiale, David Malpass a déclaré au Congrès américain que les principaux bénéficiaires de la Banque mondiale étaient «les personnes qui prennent l'avion avec un billet de première classe pour donner des conseils aux gouvernements».

Le nouveau rôle de la Chine en tant que financier de premier recours pour de nombreux pays à revenu faible ou intermédiaire a également soulevé des questions fondamentales sur la raison d'être des banques multilatérales de développement, telles que la Banque mondiale (voir les exemples ici, ici et ici) . Le lauréat du prix Nobel Michael Kremer et Michael Clemens du Center for Global Development démontrent que la valeur principale de la Banque mondiale ne réside pas dans ses activités de prêt pour des projets d'investissement public autonomes. Au lieu de cela, ils soutiennent que «le principal impact de la Banque résulte de son influence sur les politiques nationales, et que la théorie économique suggère que cette influence est souvent mieux exercée au niveau multilatéral».

De grandes preuves empiriques suggèrent que la Banque mondiale a effectivement une influence politique excessive auprès des décideurs du secteur public dans les pays en développement. En 2014, AidData a mené une enquête auprès de près de 7000 décideurs et praticiens du développement dans 126 pays à revenu faible ou intermédiaire, qui a permis de mesurer l'influence des institutions bilatérales et multilatérales sur les politiques. Les résultats de l'enquête ont montré que la Banque mondiale a une influence beaucoup plus grande sur l'orientation, la conception et la mise en œuvre des politiques gouvernementales que la plupart de ses pairs bilatéraux et multilatéraux. Cette constatation a été corroborée par une enquête de suivi auprès des décideurs et des praticiens du développement menée par AidData en 2017.

Cependant, il y a encore relativement peu de preuves qui expliquent pourquoi – et – comment la Banque mondiale atteint des niveaux d'influence aussi élevés auprès des autorités gouvernementales du Sud. Certains ont proposé que la Banque mondiale soit influente en raison de son utilisation des prêts à la politique de développement (DPL), qui ne soutiennent pas des projets autonomes mais fournissent plutôt un appui budgétaire en échange d'une réforme des politiques. Une caractéristique clé du programme de PPD est le fait que les décaissements financiers sont liés à l'adoption de conditions politiques spécifiques, de sorte que la capacité de la Banque mondiale à retenir les décaissements des gouvernements emprunteurs pourrait être la source sous-jacente de son influence.

Mais la Banque mondiale utilise un autre instrument – qui coûte beaucoup moins cher – pour influencer la politique gouvernementale dans ses pays clients: la fourniture de services d'analyse et de conseil. Des recherches antérieures suggèrent que ces services dits «hors prêt», par exemple lorsque l'organisation conseille un gouvernement sur la conception d'un programme de transfert monétaire conditionnel en analysant les expériences d'autres pays qui ont mis en œuvre des programmes similaires, sont particulièrement influents lorsque ils sont entrepris en collaboration avec des agents publics des pays clients, ce qui peut accroître la résonance et la fiabilité perçue des analyses et des conseils de la Banque mondiale.

Cependant, une question fondamentale reste sans réponse: les services de prêt ou hors prêt de la Banque mondiale sont-ils plus efficaces pour influencer la politique gouvernementale? Dans un document de travail récemment publié, nous cherchons à répondre à cette question. Pour ce faire, nous utilisons les données d'enquête à micro-niveaux d'AidData sur l'influence politique de 150 agences d'aide et banques de développement, comme l'ont observé et expérimenté leurs homologues locaux dans 126 pays à revenu faible ou intermédiaire. Nous nous concentrons sur un sous-échantillon spécifique de répondants à l'enquête: 1 244 fonctionnaires de 121 pays qui (a) ont participé à l'enquête sur les efforts de réforme de 2014, (b) ont déclaré avoir des interactions directes avec la Banque mondiale, et (c) ont ensuite évalué l'influence de la Banque mondiale sur l'orientation, la conception et la mise en œuvre de la politique gouvernementale. Chacun de ces répondants à l'enquête a été invité à évaluer le niveau d'influence de la Banque mondiale sur les politiques sur une période de temps spécifique (pendant son mandat dans un poste et une institution du secteur public auto-identifié) et dans un pays et un domaine politique spécifiques (son auto-identifié dans un pays client spécifique).

Afin de mesurer l'exposition aux services de prêt et hors prêt de la Banque mondiale à un niveau tout aussi granulaire (l'année du groupe de politiques par pays), nous nous sommes appuyés sur les données de la base de données de la Business Intelligence Database et de la Development Policy Actions Database de la Banque mondiale. Si un répondant a travaillé dans un pays et un groupe de politiques spécifiques – par exemple, Madagascar-Politique macroéconomique et structurelle, Guatemala-Développement humain ou Sierra Leone-Gouvernance-qui a reçu des services de prêt ou hors prêt de la Banque mondiale au cours d'une année au cours de laquelle il ou elle a évalué l'influence politique de la Banque mondiale, nous avons identifié le répondant comme ayant été exposé à ce type particulier de «traitement» de la Banque mondiale.

Le fait que l'enquête ait demandé aux répondants d'évaluer l'influence de la Banque mondiale dans un pays, un groupe de politiques et une période spécifiques nous a permis d'utiliser des modèles statistiques avec des effets fixes au niveau des paires de groupes de pays-politiques. Cette approche est importante car elle a permis d'effacer les effets potentiellement confondants des caractéristiques observables et non observables au niveau des paires de clusters pays-politiques et d'isoler la variation dans paires de groupes de pays-politiques qui s'expliquent par la réception de services de prêt et hors prêt de la Banque mondiale.

Nos résultats fournissent des preuves solides que les produits analytiques et consultatifs de la Banque mondiale influencent constamment la conception, l'orientation et la mise en œuvre de la politique gouvernementale dans les pays clients à faible revenu et à revenu intermédiaire. En revanche, nous n’avons pas trouvé de preuves solides que les services de prêt à la politique de développement de la Banque mondiale – ou de prêt à l’investissement – influencent systématiquement la politique gouvernementale.

En tant qu'empiristes teint dans la laine, nous avons abordé ces résultats préliminaires avec une bonne dose de scepticisme et mené une batterie de tests de robustesse pour déterminer s'ils pouvaient être faux. Étant donné que la Banque mondiale travaille souvent avec et par le biais d '«interlocuteurs sympathiques» dans les pays clients qui partagent ses préférences politiques, l'une de nos plus grandes préoccupations était que certains des fonctionnaires qui ont répondu à ces questions de l'enquête auraient pu favoriser les idées politiques de la Banque mondiale même dans l'absence de son analyse et de ses conseils. Cependant, lorsque nous avons contrôlé la volonté des répondants d’engager un dialogue sur les politiques avec la Banque mondiale et la demande des répondants d’analyser la réforme et de conseiller la Banque mondiale, l’effet des services hors prêt de l’organisation est resté inchangé. Cela n'a pas changé non plus lorsque nous avons utilisé un modèle statistique qui tenait explicitement compte du biais d'autosélection. Nous avons également effectué des tests placebo et d'autres contrôles de sensibilité pour évaluer la robustesse des résultats. Tous nos résultats empiriques vont dans le même sens: la Banque mondiale jouit d'une influence politique démesurée principalement en raison de ses idées (fournies par l'analyse et des conseils) et non en raison de son argent (fourni par le biais de prêts).

Pour mettre ces résultats en perspective, la Banque mondiale dépense environ 200 millions de dollars en services hors prêt et 30 milliards de dollars en services de prêt chaque année, ce qui signifie que pour chaque dollar que la Banque mondiale dépense en services hors prêt, elle dépense environ 150 dollars en services de prêt. Par conséquent, si un objectif central de la Banque mondiale est d'influencer la politique gouvernementale dans les pays à faible revenu et à revenu intermédiaire, nos résultats impliquent qu'elle peut obtenir un meilleur rapport qualité-prix en doublant la fourniture d'analyses et de conseils.

Nos résultats ont également des implications pour d'autres organisations internationales de développement. Alors que les pays à faible revenu et à revenu intermédiaire réduisent leur dépendance à l'égard de l'aide publique au développement et assument une plus grande responsabilité dans les activités de prestation de services directes, de nombreuses agences d'aide et banques de développement recentrent leurs efforts sur l'aide aux pays partenaires pour réformer les lois, institutions, réglementations et pratiques coutumières d'une manière qu'ils espèrent promouvoir le développement économique et une gouvernance efficace à long terme. Cette réallocation de temps, d'argent et d'efforts peut être appropriée, mais il existe un écart croissant entre les objectifs déclarés des organisations internationales de développement et les paramètres de réussite qu'elles utilisent pour juger de leur propre performance. Des mesures de la production et des résultats facilement observables, telles que la quantité de production économique générée, le nombre d'enfants vaccinés et le nombre de kilomètres de routes construites, sont utiles pour mesurer le succès des activités de prestation de services directs. Mais la plupart des agences d'aide et des banques de développement manquent de moyens crédibles pour mesurer leur influence sur les priorités politiques des pays partenaires. Notre étude démontre que des investissements relativement peu coûteux dans la collecte de données peuvent aider les organisations internationales de développement qui aspirent à influencer les politiques gouvernementales à mesurer l'efficacité des instruments qu'elles créent à cette fin.

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