Les pays du monde entier sont sous le choc de la menace pour la santé et des retombées économiques et financières de COVID-19. Les législatures répondent par des programmes de secours massifs. Les banques centrales ont abaissé les taux d'intérêt et ouvert des robinets de prêteur en dernier ressort pour soutenir le flux de crédit et maintenir le fonctionnement des marchés financiers.
Les autorités déploient également des politiques macroprudentielles, dont beaucoup ont été développées ou améliorées depuis la crise financière mondiale d'il y a dix ans. Dans ce blog, nous décrivons les principales mesures macroprudentielles que les pays ont prises récemment. Nous résumons les actions et facteurs spécifiques pris en compte lors de l'assouplissement des fonds propres bancaires, de l'abstention de prêt et des exigences de liquidité. Depuis fin janvier, environ 50 pays ont fait plus de 230 annonces, avec jusqu'à 500 actions distinctes, sur la base des entrées actuelles dans le nouveau programme Yale sur la stabilité financière 2020 Financial-Intervention Tracker. Les annonces macroprudentielles représentent 40% des annonces dans le tracker, qui comprend également celles concernant les liquidités fiscales, monétaires et d'urgence (voir figures).
L'assouplissement temporaire des besoins financiers avec des orientations claires devrait atténuer le préjudice économique immédiat de la pandémie. Les banques peuvent absorber davantage de pertes et soutenir les prêts, peuvent aider les emprunteurs lésés par COVID-19 en modifiant les prêts et peuvent travailler pour distribuer rapidement tous les fonds provenant des programmes de liquidité fiscale, monétaire et d'urgence pour soutenir les ménages, les entreprises et la liquidité du marché. Agir rapidement maintenant peut conduire à de meilleurs résultats à long terme.
1. Utilisation de tampons en capital
L'assouplissement des exigences de fonds propres des banques est la politique macroprudentielle la plus couramment utilisée par les autorités nationales. Le cadre international de fonds propres de Bâle III comprenait un coussin de fonds propres contracyclique (CCyB) que les banques peuvent constituer en période de conjoncture favorable et utiliser pour absorber des pertes plus élevées en période de crise afin de garantir l'octroi de crédits en cas de crise. La plupart des pays qui avaient activé leur CCyB en ont libéré une partie ou la totalité pendant la crise actuelle. Au 24 mars, 13 des 15 pays identifiés dans un récent article de Brookings comme ayant un CCyB positif avant la fin de l'année 2019 l'avaient réduit. Le Canada a également abaissé son coussin de stabilité intérieure, qui est similaire à la CCyB.
Certains pays ont réduit les exigences ou donné des indications selon lesquelles les banques peuvent fonctionner en dessous des autres coussins de fonds propres. La Banque centrale européenne (BCE) a déclaré aux banques qu'elle supervise directement qu'elles peuvent opérer temporairement au-dessous de leurs tampons de surveillance personnalisés (Pilier II). La BCE a également aidé les banques à satisfaire partiellement aux exigences de fonds propres de base avec des instruments de fonds propres non essentiels. Les États-Unis ont encouragé les banques à recourir aux coussins de fonds propres pendant la crise actuelle; bien que les régulateurs américains n'aient pas relevé la CCyB, certaines des plus grandes banques opéraient avec des fonds propres supérieurs aux niveaux requis par la réglementation et les précédents tests de résistance. La Réserve fédérale a également récemment autorisé les plus grandes sociétés de portefeuille bancaires à exclure temporairement les réserves et les titres du Trésor de leur calcul de l'actif total pour déterminer le ratio de levier supplémentaire.
En réduisant la CCyB ou des tampons similaires, le Royaume-Uni et d'autres, comme la Suède et la Norvège, ont explicitement conseillé aux banques d'utiliser l'espace supplémentaire créé en libérant le tampon pour répondre à l'augmentation des pertes attendues et soutenir le crédit, plutôt que d'augmenter les dividendes ou les employés bonus. En outre, certains pays demandent aux banques d'envisager de réduire les dividendes pour conserver le capital et absorber les pertes futures. La BCE a demandé aux banques de suspendre les dividendes jusqu'en octobre au moins. Les régulateurs britanniques ont demandé aux banques de supprimer les dividendes et de revoir les bonus cette année. Alors que Bâle III exige des réductions automatiques des paiements si une banque tombe dans son tampon de conservation du capital, les régulateurs demandent aux banques dont le capital est supérieur aux tampons d'envisager de réduire les paiements maintenant, étant donné la forte baisse d'activité et les perspectives économiques très incertaines.
Les régulateurs américains n'ont pas imposé de gel sur les distributions aux actionnaires. L'ancien gouverneur de la Fed, Jeremy Stein, lors d'un récent forum de Brookings, a fait valoir qu'il s'agissait d'une erreur de politique importante. Alors que les huit banques américaines d'importance systémique à l'échelle mondiale ont volontairement suspendu les rachats d'actions au cours du deuxième trimestre, la Fed évalue actuellement les positions de capital dans ses tests de résistance annuels. La Fed a explicitement demandé aux banques, dans la règle proposée qui assouplit le ratio de levier, de ne pas augmenter les distributions aux actionnaires.
2. Assouplir l'approche des prêts non performants
De nombreux pays encouragent les banques et autres sociétés financières à travailler avec des emprunteurs temporairement affectés par la crise. Certaines autorités ont fourni des indications sur l'abstention de prêt. Il est de pratique courante pour les banques d'augmenter les revenus générés par les pertes sur prêts pour les emprunteurs qui manquent à leurs obligations de paiement. Mais les actions qui obligent les banques à augmenter les provisions pour pertes sur prêts en cas de choc transitoire à l'échelle du système exerceraient une forte pression sur leur capital et ne seraient pas conformes aux objectifs macroprudentiels.
Certaines autorités ont clairement indiqué que les banques ne devraient pas automatiquement rétrograder les emprunteurs si elles ne peuvent pas effectuer de paiements pour des raisons liées à COVID-19. Les régulateurs bancaires américains n'obligeront pas les banques qui reportent les paiements ou prolongent les échéances à classer automatiquement ces modifications de prêt comme des restructurations de dette en difficulté.
Les autorités ont également demandé aux banques de tenir compte de l’aide gouvernementale lorsqu’elles évaluent la capacité d’un emprunteur à rembourser un prêt. Par exemple, la Banque d’Angleterre a déclaré qu’il ne serait ni raisonnable ni justifiable de réévaluer le risque idiosyncratique d’un emprunteur pour le moment; si les banques réévaluent le risque d'un emprunteur, elles devraient prendre en compte les mesures d'allègement du gouvernement, y compris les congés de remboursement, dans le calcul des pertes attendues. La BCE a déclaré qu'elle « ferait preuve de souplesse » concernant la classification des emprunteurs comme peu susceptible de payer lorsque les banques font appel à de nouvelles garanties publiques liées au COVID, et lorsque les emprunteurs sont couverts par des moratoires de paiement légalement imposés.
3. Utilisation de tampons de liquidité
Dans de nombreux pays, les autorités assouplissent également les réserves obligatoires de liquidités des banques. Certains ont fait valoir que les nouvelles règles de liquidité pour les grandes banques mises en place après le GFC sont des politiques «microprudentielles», car l'objectif est de garder les banques individuelles liquides. Cependant, si toutes les banques tentaient de maintenir leurs tampons en cas d'événement systémique, cela pourrait affamer le système financier plus large de liquidité. Ainsi, dans la situation actuelle, la motivation pour inciter les banques à utiliser leurs tampons de liquidité est macroprudentielle.
La plupart des autorités ont indiqué aux banques qu'elles pourraient opérer en dessous des ratios de couverture de liquidité (LCR) de Bâle III, le rapport des actifs liquides de haute qualité aux obligations à court terme. L'Autorité bancaire européenne a émis des instructions à l'intention des autorités nationales selon lesquelles le LCR «est également conçu pour être utilisé par les banques en difficulté. Les autorités de contrôle devraient éviter toute mesure susceptible d'entraîner une fragmentation des marchés de financement. » La BCE permettra aux banques qu'elle contrôle de «fonctionner temporairement en dessous» du LCR. Le régulateur suédois a étendu cela à différentes devises en permettant aux banques de « temporairement tomber en dessous du ratio de couverture de liquidité (LCR) pour les devises individuelles et les devises totales ». La Fed a déclaré qu'elle soutiendrait les entreprises qui choisissent d'utiliser leurs tampons de liquidité pour «prêter et entreprendre d'autres actions de soutien de manière sûre et saine».
La banque centrale sud-africaine a spécifiquement abaissé son LCR de 80% à 80%. Mais la plupart des autorités n'ont pas précisé précisément combien de banques peuvent retirer leurs tampons. Le manque de conseils pourrait potentiellement limiter leur utilité en tant que sauvegarde macroprudentielle, comme le soutient un récent blog de Brookings. En effet, l'utilisation de tampons de liquidité pendant la crise actuelle devrait être relativement agressive, compte tenu de l'encouragement de nombreuses banques centrales pour que les banques accèdent au guichet d'escompte et aux autres financements des banques centrales.
Plusieurs banques centrales ont assoupli les exigences de LCR en devises. Ces réglementations sont similaires au LCR mais se concentrent sur la liquidité des changes. De même, la plupart n'ont pas précisé le montant que les banques pouvaient retirer. La Banque de Corée a fait exception, abaissant son LCR de change de 80% à 70%.
Certaines banques centrales ont également abaissé l'obligation de réserve pour les institutions de dépôt. Alors que les réserves obligatoires sont traditionnellement un outil de politique monétaire, cette fois-ci, l'objectif était presque entièrement de soutenir la liquidité et les prêts des banques pendant la crise. La Réserve fédérale a abaissé ses réserves obligatoires à zéro, déclarant que cette action «contribuera à soutenir les prêts aux ménages et aux entreprises». La Reserve Bank of India a abaissé son ratio de réserves de liquidités de 4% à 3%, indiquant ainsi que les liquidités libérées seraient disponibles pendant au moins un an. Les banques centrales des Philippines, de la Malaisie et de l'Islande ont également abaissé leurs réserves obligatoires pour garantir une liquidité intérieure suffisante.
4. Autres mesures
Les autorités peuvent utiliser d'autres outils pour aider les banques à aider les emprunteurs. Par exemple, la CARES Act aux États-Unis permet aux propriétaires d'une maison bénéficiant d'une hypothèque garantie par le gouvernement de demander l'abstention pendant un an au maximum. Autres exemples: la banque centrale des Philippines a relevé les limites d'emprunteur unique et le régulateur financier suédois a assoupli temporairement une règle macroprudentielle qui obligeait les emprunteurs à valeur élevée à amortir leurs prêts hypothécaires.
Les autorités bancaires réduisent également les coûts de mise en conformité afin que les institutions financières puissent concentrer leurs ressources limitées sur les prêts et travailler avec les emprunteurs en difficulté; ces mesures peuvent être considérées comme macroprudentielles. Les décisions de la Banque d'Angleterre et de la BCE de retarder les tests de résistance pour 2020 entrent dans cette catégorie. Le Comité de Bâle a retardé la mise en œuvre de Bâle III afin de «fournir une capacité opérationnelle supplémentaire aux banques et aux autorités de surveillance pour répondre aux priorités immédiates de stabilité financière résultant de l'impact de la maladie des coronavirus (COVID-19) sur le système bancaire mondial». L’organisme de réglementation du Canada a suspendu les consultations sur les questions de réglementation jusqu’à ce que les conditions se stabilisent. La Fed a temporairement réduit ses activités d'examen et retardé certains délais de notification. Les régulateurs américains permettront aux banques de retarder la mise en œuvre de la nouvelle règle comptable pour les pertes de crédit attendues actuelles et de terminer la transition sur cinq ans au lieu de trois.
Conclusion
Les politiques macroprudentielles sont un complément important aux mesures de liquidité budgétaire, monétaire et d'urgence sans précédent prises pour compenser les effets économiques douloureux de COVID-19. L'une des leçons est que les pays dotés de systèmes financiers plus solides peuvent réagir de bien d'autres façons. Cette marge d’action pourrait améliorer considérablement la capacité des autorités nationales à limiter les dommages causés à leur économie. Ceci est radicalement différent de la crise financière mondiale, où un système financier faible était la principale cause et avait lui-même besoin du soutien du gouvernement. Une deuxième leçon est le rôle essentiel des politiques macroprudentielles dans la promotion de la stabilité financière et macroéconomique, en créant des zones tampons lorsque l'économie se renforce afin qu'elles puissent être utilisées pour compenser les contractions du crédit lorsque l'économie s'affaiblit.
