Quel changement dans la politique étrangère du Royaume-Uni signifie pour les États-Unis

À la mi-février, deux semaines après le début officiel du Brexit, l'establishment mondial de la politique étrangère et de la sécurité nationale s'est réuni en Allemagne pour la conférence de Munich sur la sécurité. Les orateurs étaient Emmanuel Macron, Mike Pompeo, Mark Esper, Nancy Pelosi, Mark Zuckerberg, Wang Yi et Justin Trudeau. Le Royaume-Uni était largement absent. Le président de la conférence, le diplomate allemand vétéran Wolfgang Ischinger, tweeté« Inutile de dire qu’en tant qu’ancien ambassadeur à la Cour de Saint-Jacques, je suis attristé par l’absence de hauts ministres du gouvernement de Sa Majesté à @MunSecConf cette année. » Pour beaucoup, l’absence résumait le sort de la Grande-Bretagne après le Brexit.

Lorsqu'on lui a demandé si le Royaume-Uni était porté disparu, Pelosi a déclaré: «Nous respectons leur décision. J’espère que ce n’est pas le signe d’une diminution de leur attachement au multilatéralisme. » Il y avait une réelle inquiétude à Washington, des deux côtés de l'allée, que le Royaume-Uni soit distrait par ses défis intérieurs et dans un état d'incrédulité géopolitique. Le Royaume-Uni, s'inquiétaient-ils, ne voyait pas le monde extérieur à l'Union européenne comme plein d'opportunités d'échanges et d'engagement, tandis que les États-Unis et d'autres caractérisaient le monde par la déglobalisation, la concurrence des grandes puissances et des compromis douloureux. Comme Victoria Nuland, qui a été secrétaire d'État adjointe des États-Unis pour l'Europe dans l'administration Obama, me l'a dit, «le Royaume-Uni, comme les États-Unis, semblait s'auto-immoler.

Mais au cours des quatre derniers mois, quelque chose d'intéressant s'est produit. Il y a des pousses vertes visibles dans la politique étrangère du Royaume-Uni – sur la 5G, Hong Kong, les droits de l'homme et dans le travail du pays avec d'autres démocraties. La Grande-Bretagne semble rejoindre la mêlée, pensant à nouveau stratégiquement. Ce changement n'arrive pas un instant trop tôt. Le Brexit est un moment de réorganisation en Europe, et ce serait un revers stratégique pour les États-Unis si le Royaume-Uni glissait dans une non-pertinence mondiale au milieu de confrontations en cours avec l'UE qui saperaient l'énergie des deux. La façon dont le Royaume-Uni envisage son rôle après le Brexit semble être beaucoup plus compatible avec la façon dont Joe Biden voit le monde que la façon dont Donald Trump et ses compatriotes First America. Si Biden remporte les élections, il aura peut-être l'occasion non seulement de réparer les relations avec le Royaume-Uni, mais également d'aider Londres à comprendre son rôle en Europe et au-delà.

Les relations de la Grande-Bretagne avec les États-Unis ont décliné régulièrement au cours de la dernière décennie de règne conservateur. Les relations entre le président Barack Obama et le Premier ministre David Cameron n'ont jamais été particulièrement chaleureuses – pour Obama, Cameron semblait centré et peu profond. La baisse des budgets de la défense, l’échec ultime de l’intervention en Libye et le refus de la Chambre des communes d’autoriser des frappes aériennes contre Bachar al-Assad après avoir utilisé des armes chimiques ont tous sapé la réputation de la Grande-Bretagne en tant que puissance militaire la plus puissante d’Europe. Du point de vue britannique, la guerre en Irak a jeté une énorme ombre sur sa politique étrangère et a laissé peu d’appétit pour être l’ailier américain.

Les démocrates, à l’époque, voyaient à juste titre la promesse de Cameron d’un référendum sur l’adhésion de la Grande-Bretagne à l’UE comme l’acte d’un homme obsédé par la politique intérieure. Cette croyance n'a été soulignée que par les années de chaos politique qui ont suivi, le tout largement couvert aux États-Unis par les principaux réseaux et les émissions humoristiques de fin de soirée. Les démocrates et les républicains craignaient que le Brexit ne produise une frontière dure en Irlande du Nord qui compromettrait l'accord du Vendredi saint.

L’establishment américain de la sécurité nationale était encore plus alarmé par la politique du Royaume-Uni envers la Chine. En 2015, Cameron a célébré le début d'une «ère d'or» dans les relations entre le Royaume-Uni et la Chine, qui a permis à la Chine d'investir dans des infrastructures britanniques cruciales, y compris des centrales nucléaires. L'année suivante, la Première ministre Theresa May est entrée en fonction plus sceptique quant à l'arrangement, mais elle a fini par soutenir des plans qui permettraient à la société de télécommunications chinoise Huawei de jouer un rôle dans le réseau 5G du Royaume-Uni, malgré les évaluations techniques américaines et australiennes qui cela compromettrait la sécurité des systèmes britanniques. Le Royaume-Uni espérait pouvoir renforcer les liens économiques avec la Chine sans compromettre son alliance avec les États-Unis, mais cela s'est avéré intenable.

Trump a soutenu le Brexit sur le plan rhétorique, bien que, sous sa présidence, les relations entre les États-Unis et le Royaume-Uni aient chuté à leur plus bas niveau depuis la crise de Suez en 1956. Trump a sapé les opérations et les enquêtes antiterroristes du Royaume-Uni. Il a accusé à plusieurs reprises les services secrets britanniques de l'avoir espionné. Il a traité May avec dédain. Il est intervenu dans les négociations du Royaume-Uni avec l'UE, critiquant la position de May. Bien que Trump semblait amical avec le Premier ministre Boris Johnson, Trump n'a donné à Johnson aucune concession de fond sur un accord commercial, le changement climatique ou l'accord sur le nucléaire iranien. L'administration Trump s'est affrontée avec Londres au sujet de la Chine, mais n'a montré que peu de signes de volonté de s'engager dans la diplomatie patiente nécessaire pour construire une coalition de démocraties partageant les mêmes idées pour traiter collectivement avec Pékin.

Les démocrates considèrent désormais massivement le Brexit comme un acte de folie monumental qui rendra le Royaume-Uni plus faible et plus pauvre. Ils ont peu d'amour pour Johnson, qui est souvent, et un peu injustement, considéré comme un esprit apparenté de Trump. Compte tenu de tout cela, les analystes pourraient supposer qu'une administration potentielle de Biden ignorerait simplement le Royaume-Uni, le plaçant au «fond de la file d'attente», comme Obama l'a déjà averti, permettant à Londres de mijoter dans son propre jus.

Cependant, la correction de la politique étrangère de Johnson peut changer la façon dont une administration potentielle de Biden voit la Grande-Bretagne. Johnson a banni Huawei de l'infrastructure 5G du Royaume-Uni. Downing Street a travaillé avec l'Australie, le Canada et les États-Unis pour imposer des sanctions à la Chine pour ses actions à Hong Kong. En réponse à la nouvelle loi chinoise sur la sécurité à Hong Kong, la Grande-Bretagne a offert le statut de réfugié à 3 millions de résidents de Hong Kong et a mis fin à son accord d’extradition avec le territoire. Le Royaume-Uni a également proposé une nouvelle organisation de démocraties (le D-10) et introduit de nouvelles sanctions contre les personnes impliquées dans des violations des droits de l'homme, dont 25 Russes, 20 Saoudiens, deux généraux militaires de haut rang du Myanmar et deux organisations nord-coréennes.

J'ai parlé avec deux personnes familières avec la pensée de Johnson et de son équipe. Ils ont parlé sous couvert d'anonymat afin de pouvoir en discuter librement. Downing Street admet désormais que les 10 dernières années de politique étrangère n'ont pas été particulièrement efficaces. Le Royaume-Uni a besoin d'une stratégie et il sait que l'agenda de l'hyperprospérité – voir le monde extérieur à l'Europe comme une opportunité économique massive – ne l'était pas.

Johnson pense que le Royaume-Uni a un intérêt vital dans un ordre ouvert et fondé sur des règles. Sans cela, la Grande-Bretagne court le risque de rester coincée entre des blocs concurrents. Mais le Royaume-Uni ne peut pas simplement revenir au vieil ordre libéral de mondialisation et d’intégration sans entraves. Dans ses discours, Johnson et son cabinet invoquent maintenant le New Deal et Franklin D. Roosevelt, plutôt que Ronald Reagan, se félicitant d'un rôle plus important pour l'intervention du gouvernement dans l'économie. Cela reflète un glissement vers la gauche de la politique économique étrangère, avec une plus grande concentration sur la résilience des sociétés ouvertes et une reconnaissance du fait que l'économie mondiale doit changer la façon dont elle distribue la richesse.

Londres voit également l'ordre international comme un espace stratégique où les idées libérales rivalisent avec des alternatives anti-libérales, plutôt qu'un lieu où toutes les puissances convergeront vers une approche commune. Cela explique en partie la décision de tenir tête à la Chine et aux autres autoritaires. Cette vision est plus proche de la façon dont Biden voit le monde – où la concurrence avec la Chine est la conséquence d'un effort pour construire une communauté de sociétés libres – que de la concentration singulière de Trump sur la Chine en tant que menace économique.

Pourquoi Johnson est allé dans cette direction n'est pas clair. L'explication caritative: Le changement est un acte de conviction, bien que cela semble au mieux incomplet. En tant que ministre des Affaires étrangères et maire de Londres, il a soutenu un engagement plus étroit avec la Chine. Moins caritatif: l'ancienne approche s'est effondrée sous la pression de multiples sources. Les États-Unis ont clairement indiqué qu'ils ne toléreraient pas une situation dans laquelle le Royaume-Uni serait compromis par sa dépendance technologique à l'égard de la Chine. Le comportement de la Chine, en particulier à propos de Hong Kong, a révélé la vraie nature du régime Xi pour ceux qui s'accrochaient encore aux anciennes orthodoxies.

Les membres du gouvernement de Johnson faisaient également connaître leur point de vue. Tom Tugendhat, président du Comité des affaires étrangères de la Chambre des communes, et plusieurs autres députés ont organisé une révolte d'arrière-ban contre Huawei et ont plaidé pour une approche plus dure à l'égard de la Chine. Le Parti travailliste, sous la direction de son nouveau chef, Keir Starmer, est également revenu au centre de la politique étrangère. L'impressionnante secrétaire fantôme du Parti travailliste aux Affaires étrangères, Lisa Nandy, a qualifié la stratégie chinoise de «l'âge d'or» du Parti conservateur de «naïve» et a plaidé pour une plus grande «indépendance stratégique de Pékin».

Quelle que soit la motivation, la nouvelle approche pourrait bien être maintenue. Certaines personnalités du monde de Biden, qui ont parlé avec moi sous couvert d'anonymat afin de pouvoir parler librement, estiment que les États-Unis devraient encourager ces pousses vertes. Au cours des années Trump, les démocrates se sont rassemblés autour de l'idée de construire une communauté sûre et prospère de nations libres capables de rivaliser avec la Chine et d'autres puissances autoritaires. Ce n'est pas simplement une notion abstraite. Cela signifie des progrès tangibles dans l'investissement dans les nouvelles technologies pour concurrencer les offres chinoises; les réformes du système commercial mondial; rendre les démocraties plus résistantes aux pressions internes et externes, notamment en réduisant leur dépendance vis-à-vis de la Chine; et promouvoir les normes libérales à l'échelle mondiale, y compris dans les institutions internationales.

Le commerce bilatéral pourrait être plus difficile pour les États-Unis et le Royaume-Uni à s'entendre. Les négociations tant vantées de Trump sur un accord de libre-échange entre les États-Unis et le Royaume-Uni étaient en grande partie un spectacle. Les tarifs sont déjà très bas et les questions agricoles et réglementaires sont très controversées des deux côtés. Trump et les Brexiteers avaient besoin de l'illusion d'une négociation – pour Trump, cela a poli son image de négociateur et, pour les Brexiteers, cela a offert la preuve qu'ils étaient actifs sur la scène mondiale. Ce que Londres espère réellement, c'est que Biden rejoindra le Partenariat transpacifique (maintenant le TPP-11 après que 11 pays aient négocié leur propre accord une fois que Trump l'a rejeté) au début de son mandat. Le Royaume-Uni chercherait alors à adhérer. Cependant, il est peu probable que Biden signe de grands accords multilatéraux au début de son mandat. Le meilleur espoir de progrès en matière de commerce réside dans une série d'accords plus ciblés sur la manière de répondre à la Chine en matière de technologie, d'investissement et de commerce. Plus tard, cela peut évoluer vers un accord plus large.

Le Brexit reste un facteur de complication dans toute relation future avec une administration Biden. Le désir de réduire les liens avec le plus grand club de démocraties du monde a poussé la Grande-Bretagne vers un engagement économique plus grand avec la Chine en premier lieu. Le Brexit, combiné à la pandémie, sapera les ressources du gouvernement et attirera son attention vers l'intérieur. Cependant, le Brexit est une réalité qui ne sera probablement pas inversée avant au moins une génération. La question pour les États-Unis est de savoir comment en tirer le meilleur parti et aider le Royaume-Uni, en tant qu'allié clé, à maintenir son influence à l'échelle internationale.

Une administration démocrate voudra encourager Londres à maintenir une coopération pratique avec l'UE – en particulier la France et l'Allemagne – en matière de politique étrangère, de sécurité nationale et de santé publique. Nuland, l'ancien secrétaire d'État adjoint américain pour l'Europe, m'a dit que les États-Unis devraient considérer la politique transatlantique comme un tabouret à trois pieds, construit autour des États-Unis, du Royaume-Uni et de l'UE, ce qui pourrait obliger Washington à faire pression sur Londres. , Paris et Berlin, étant donné les niveaux élevés de méfiance entre les pays.

L'Irlande du Nord est le seul problème qui pourrait empêcher tout redémarrage dans la relation États-Unis-Royaume-Uni. Si les négociations commerciales entre l'UE et le Royaume-Uni échouent, certains Les députés conservateurs, mais notamment pas Johnson, ont appelé à une renégociation de l'accord de retrait, y compris sur le maintien d'une frontière ouverte en Irlande. Cela anéantirait l'espoir d'un engagement plus étroit avec les États-Unis.Biden est personnellement attaché à l'accord du Vendredi saint, comme le sont beaucoup de personnes qui serviraient dans son administration, avec Pelosi, le président de la Chambre. Une administration Biden ferait de l'évitement d'une frontière dure en Irlande une condition préalable au progrès sur d'autres fronts. Johnson ferait bien d'éviter cette erreur, et il semble que ce risque soit bien compris à Downing Street.

Pour les États-Unis, une Grande-Bretagne aliénée de l'UE et non pertinente au niveau mondial affaiblira l'alliance transatlantique et rendra les démocraties moins compétitives avec la Chine. Aider la Grande-Bretagne à trouver son rôle de pilier d’une communauté libre et ouverte de démocraties renforcera la stratégie globale de Biden et contribuera à rétablir les relations entre le Royaume-Uni et l’UE. L'évolution récente de Johnson donne enfin aux États-Unis quelque chose avec quoi travailler. Autrement dit, seulement si Biden gagne.

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