Que doit attendre l'Europe de la politique commerciale américaine après les élections?

Une administration Joe Biden aurait à décider dans quelle mesure il fallait annuler les principaux changements de politique commerciale des États-Unis au cours des quatre dernières années. Un retour rapide à des négociations commerciales globales avec l'Union européenne est peu probable et les États-Unis resteront concentrés sur leur rivalité avec la Chine. Néanmoins, il y aurait des domaines de coopération UE / États-Unis, notamment la réforme de l’Organisation mondiale du commerce.

Les relations commerciales et d’investissement entre l’Union européenne et les États-Unis restent les plus intenses au monde, même après le Brexit. Le commerce entre les États-Unis et l'UE (moins le Royaume-Uni) a totalisé environ 1000 milliards de dollars en 2018, soit environ un tiers de plus que les relations américaines avec la Chine. Les stocks bilatéraux d'IDE entre l'UE27 et les États-Unis ont dépassé 4,5 billions de dollars, éclipsant ceux de la Chine. Malgré les positions souvent divergentes des membres de l'UE sur la politique commerciale, les relations UE-États-Unis ont résisté à l'épreuve du temps et ont continué de s'approfondir. Mais, au cours des quatre dernières années, l'approche strictement transactionnelle du président Trump en matière de politique commerciale, avec un accent obsessionnel sur la réduction des déficits bilatéraux, s'est essentiellement élevée à un commerce géré et est diamétralement opposée au principe de non-discrimination inscrit dans les disciplines commerciales multilatérales, qui Américains et Européens ont travaillé ensemble pour établir.

L’approche strictement transactionnelle de la politique commerciale du président Trump, avec un accent obsessionnel sur la réduction des déficits bilatéraux, s’est essentiellement résumée à un commerce géré.

Il ne s’agit pas simplement d’opportunisme politique, mais reflète les profondes convictions du Président et celles de ses conseillers. La réélection de Trump renforcerait presque certainement les tendances qu'il a établies. Le challenger de Trump, Joe Biden, est bien en tête dans les sondages, mais il n'est pas certain de l'emporter même si la campagne de Trump est maintenant entravée par son infection au COVID-19. Tous les partenaires commerciaux des États-Unis sont confrontés à la question de savoir ce que le changement de direction américaine, s’il se produit, entraînerait.

L'histoire de l'administration Obama-Biden et la longue expérience de Biden au Sénat en matière de soutien aux principales lois commerciales, y compris l'ALENA, le Cycle d'Uruguay et les relations commerciales normales permanentes avec la Chine, pourraient suggérer un retour à une approche plus traditionnelle de la politique commerciale, mais que l'attente – si elle est prise à la lettre – est irréaliste. La politique commerciale n’existe pas dans le vide et beaucoup de choses ont changé à l’intérieur et à l’extérieur des États-Unis au cours des quatre dernières années. Nous signalons trois changements majeurs auxquels une présidence Biden devrait faire face, et qui ont des implications importantes pour les relations des États-Unis avec l'UE:

  • À travers le spectre politique américain, la Chine est considérée comme un formidable adversaire géopolitique et technologique. Ce n'est pas nouveau, mais sous Trump, les relations avec la Chine se sont détériorées au niveau de la guerre froide.
  • La forte hausse séculaire des inégalités de revenus aux États-Unis et l'intensification des politiques identitaires, motivées par la race, la religion et le contexte socio-économique, ont entraîné une polarisation sans précédent de la politique américaine. Trump a ajouté du carburant à ce feu qui couvait auparavant.
  • La dévastation économique causée par le COVID-19 qui, entre autres conséquences, a aggravé les inégalités et les divisions raciales.

Une administration Biden donnerait la priorité à la résolution des problèmes intérieurs, plutôt qu'aux relations commerciales, du moins au début

Comme on pouvait s'y attendre, chacun de ces problèmes figure en bonne place dans le manifeste de campagne de Biden. Du point de vue de l'Union européenne et de ses relations commerciales avec les États-Unis, les trois changements signifient qu'une présidence Biden:

  • Privilégier avant tout la résolution des problèmes intérieurs, plutôt que les relations commerciales (du moins au début), peut-être jusqu'aux élections de mi-mandat de novembre 2022. Cela ferait écho au premier mandat d'Obama / Biden, au cours duquel la gestion des retombées la Grande Récession était la priorité absolue. Prenant une leçon des années 1930, Obama / Biden a résisté à une rechute du protectionnisme, mais ils ont également mis de nouveaux accords commerciaux en veilleuse au départ.
  • Continuer à soutenir les politiques «Buy American» (une manifestation relativement modérée de protectionnisme qui est largement pratiquée sous diverses formes dans le monde) et être moins enclin à négocier de nouveaux accords commerciaux. Lors de leur négociation, une administration Biden insistera sur des sauvegardes rigoureuses, surtout sur celles qui «protègent» les travailleurs américains.
  • Voir les relations commerciales à travers un prisme de rivalité géopolitique et technologique avec la Chine plutôt que – comme cela a été évident pendant la guerre froide – le parapluie sécuritaire de l'Alliance nord-atlantique, qui a placé l'Europe plus haut sur la liste des priorités.

En comparant les scénarios sous une victoire de Trump ou de Biden, il est utile de considérer la relation commerciale entre les États-Unis et l'UE en termes, d'abord, de relation bilatérale; deuxièmement, les relations des États-Unis et de l'UE avec la Chine et troisièmement, la coopération multilatérale – en particulier, que faire face à la crise qui affecte l'Organisation mondiale du commerce.

La relation bilatérale

Sous un second mandat de Trump, la politique actuelle sceptique, voire hostile, envers l'UE est susceptible de s'intensifier. Bien que Trump n'ait essentiellement pas réussi à atteindre ses objectifs déclarés dans le commerce (le déficit commercial demeure, les emplois dans le secteur manufacturier ont continué de baisser et la position de la Chine sur les réformes structurelles n'a guère bougé), notre hypothèse est qu'au cours d'un deuxième mandat, libre de préoccupations électorales, il doublera son approche. Les zones de tension commerciale actuelles, qui incluent les tarifs sur l'aluminium et l'acier, la confidentialité des données, les taxes numériques et le différend séculaire sur les subventions d'Airbus et de Boeing, pourraient dégénérer en une guerre commerciale à part entière qui inclurait des droits de douane sur les voitures européennes et une remise en cause directe du Politique agricole commune.

Il ne fait aucun doute qu'une présidence Biden marquerait un apaisement des tensions UE-États-Unis et un retour à la civilité. Les attitudes outre-Atlantique convergeront à nouveau dans des domaines importants tels que le changement climatique. Étonnamment, les électeurs qui s'identifient comme démocrates sont beaucoup plus susceptibles que les électeurs républicains de soutenir l'ouverture du commerce, même si ce n'est pas le cas au Congrès américain. Bien que Biden séduise de nombreux habitants de la ceinture de rouille et ait soutenu les tarifs sur l'acier dans le passé, les tarifs actuels sur l'acier et l'aluminium, basés sur la section 232 (sécurité nationale), sont difficilement compatibles avec la reconstruction d'alliances. On trouvera un moyen de les éliminer ou de les remplacer par d'autres mécanismes. La menace des tarifs automobiles, qui sont de toute façon largement opposés, va certainement s'estomper. Biden, d'origine irlandaise, a déclaré qu'un accord commercial avec le Royaume-Uni devrait être subordonné à la préservation de la paix sur l'île d'Irlande conformément à l'accord du Vendredi saint. Cela est généralement considéré comme exigeant le maintien d’une frontière ouverte entre l’Irlande du Nord et la République d’Irlande, conformément à l’accord de retrait du Royaume-Uni de l’UE.

Il ne fait aucun doute que, tout en étant dur avec la Chine comme Trump, Biden serait impatient de revenir à quelque chose qui ressemble à des relations commerciales normales, bien que de manière progressiste et négociée.

Cependant, tout retour aux négociations sur un accord global, tel que le partenariat transatlantique de commerce et d'investissement, est hautement improbable. Mais, à la fin du mandat de Biden, et à mesure que la guérison de la crise du COVID-19 se produira, il y aura des opportunités pour des accords partiels uniques ou multiples basés sur des problèmes. En supposant que les positions divergentes des pays de l'UE puissent être conciliées, les domaines gagnant-gagnant pourraient inclure des négociations sur les services, les produits médicaux et les produits environnementaux. Les divisions sur les taxes numériques et la confidentialité des données peuvent être réduites. Il est important de noter que la profonde préoccupation de Biden concernant le changement climatique offre une ouverture pour des négociations qui incluent le commerce, comme la coordination d’une position sur la question épineuse des ajustements aux frontières carbone.

Cependant, dans ces négociations, les États-Unis seront probablement encore plus exigeants et moins flexibles que, disons, sous Obama ou George W. Bush en raison des changements nationaux et internationaux que nous avons décrits, en particulier la rivalité croissante avec la Chine qui restent le principal point de référence en géopolitique.

Chine

Biden et Trump ont tous deux considéré qu'il était dans leur intérêt électoral d'attiser la phobie croissante de la Chine du corps politique américain. Cependant, il n'est pas clair si cela indique nécessairement une escalade de la guerre commerciale sino-américaine après les élections. Trump se vante souvent de son succès (douteux à notre avis) dans l'accord commercial de phase 1 avec la Chine, et de son intention de conclure un accord de phase 2 plus complet et meilleur s'il est réélu. Sa passion pour le «Affaire du siècle», le coup de maître qui résout le problème le plus difficile, pourrait bien le motiver à travailler dur pour rendre la relation avec la Chine sur une base plus productive. Cependant, le prochain accord de Trump avec la Chine, s'il se concrétise, est sûr de continuer son commerce géré, l'approche Amérique d'abord, sapant encore davantage le système commercial multilatéral et créant de nouvelles préoccupations concernant la discrimination contre les entreprises européennes.

Il ne fait aucun doute que, tout en étant dur envers la Chine, Biden sera impatient de revenir à quelque chose qui ressemble à des relations commerciales normales, bien que de manière progressive et négociée. Les électeurs qui s'identifient comme démocrates sont moins susceptibles que les républicains d'être hostiles à la Chine. La normalisation impliquerait à terme la suppression des tarifs punitifs sur 65% des importations américaines en provenance de Chine (ou près de 400 milliards de dollars de produits chinois), en échange de ce que la Chine fasse de même sur environ 57% de ses importations en provenance des États-Unis et d'une certaine accélération des réformes structurelles chinoises. . Biden pourrait bien décider que les États-Unis devraient rejoindre le Partenariat transpacifique (maintenant le PTPGP, composé du Japon et de dix autres pays du Pacifique). L'intention initiale du PTP, qui a été négocié au cours du deuxième mandat d'Obama-Biden, était de «  contenir '' la Chine et, bien que le PTP incluait certaines fonctionnalités nouvelles telles que des disciplines sur les entreprises d'État et le commerce électronique, l'accord exigeait en fait peu de nouvelle libéralisation du commerce aux États-Unis et on a estimé qu'elle n'avait aucun impact sur l'emploi aux États-Unis. Ces facteurs faciliteraient la réintégration de Biden.

Contrairement à l’approche essentiellement antagoniste de Trump à l’égard de l’Europe, travailler avec ses alliés pour faire pression sur la Chine sur des réformes sera au cœur de la présidence de Biden et représenterait une opportunité pour l’UE. Sur les questions relatives aux violations des droits de l'homme et aux entreprises technologiques chinoises qui construisent des réseaux de communication, la plupart des Américains soutiennent une ligne dure, qu'ils soient républicains ou démocrates.

Le défi de l’UE sera donc de concilier son intérêt fondamental dans une relation commerciale et d’investissement dynamique avec les deux superpuissances avec les exigences américaines motivées par les préoccupations géopolitiques et sécuritaires des États-Unis. Ce défi, compliqué par les différentes positions que les pays de l'UE adoptent à l'égard de la Chine, restera quel que soit le élu aux États-Unis.

L'OMC

La crise à l'OMC précède longtemps Trump et ne sera probablement pas résolue dans un avenir prévisible quel que soit le président américain élu. Trump et le représentant américain au commerce, Robert Lighthizer, ont été impatients de jeter le règlement de l'OMC (quoi que Lighthizer puisse dire le contraire), essayant de stériliser l'organisation et son bras de règlement des différends. Dans un second mandat de Trump, les États-Unis renforceront probablement leur défi à l'OMC en exigeant des concessions tarifaires unilatérales de la part d'autres membres, dont l'UE. Une telle demande sera certainement rejetée, ouvrant la voie politique vers des augmentations tarifaires américaines à tous les niveaux.

Biden, en revanche, reviendra probablement à une position de négociation plus traditionnelle, pour renforcer le système fondé sur des règles et préserver l'OMC acquiset – dans la mesure du possible et sans se fixer d’attentes élevées – de progresser dans sa réforme. Plus précisément, dans le cadre de Biden, les États-Unis feront probablement des recommandations concrètes pour réformer le fonctionnement de l'Organe d'appel et, en échange, autoriser le renouvellement de ses juges. Les États-Unis sont également susceptibles de reprendre leur campagne pour des accords plurilatéraux qui, si la masse critique est atteinte, pourront être étendus sur la base de la nation la plus favorisée à tous les membres de l'OMC, même ceux qui ne s'engagent pas dans le cadre de l'accord. L’inclination de Biden à travailler au sein de l’OMC (une position qui bénéficie d’un soutien bipartisan au Congrès) peut permettre une collaboration avec l’UE et la Chine.

En conclusion, sous Biden, le dilemme de l’UE dans la gestion de ses relations commerciales avec deux acteurs géopolitiques opposés demeurera. La tendance à se dissocier de la Chine sur la technologie peut persister, du moins jusqu'à ce que des avancées majeures dans les réformes structurelles en Chine deviennent évidentes – ce qui semble improbable dans un avenir prévisible. Une présidence Biden impliquerait également une approche moins contradictoire vis-à-vis de l'UE. Cependant, l'espace de négociation et l'attention politique aux États-Unis ne seront probablement pas disponibles pour une évolution vers une négociation commerciale globale telle qu'un TTIP remanié, même si l'UE était prête pour cela (ce qui est douteux).

Alors que les États-Unis adoptent une position potentiellement plus coopérative et constructive sur bon nombre des questions difficiles qui gênent les relations commerciales avec l'Europe, des normes sanitaires aux subventions, en passant par la confidentialité des données, les ajustements de la frontière carbone et les taxes sur le commerce électronique, l'élaboration d'une position commune de l'UE être une priorité absolue. L’incapacité de l’UE à relever ce défi ne peut que reléguer les relations commerciales avec l’Europe encore plus bas dans les priorités de l’administration Biden.

Nous remercions sans les impliquer Maria Demertzis, André Sapir, William Reinsch et Susan Schwab pour leurs précieux commentaires. Marta Dominguez a fourni une aide à la recherche.

Citation recommandée:
Dadush, U. and G. Wolff (2020) « Que doit attendre l'Europe de la politique commerciale américaine après les élections? » Bruegel Blog, 8 octobre


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