Quand et comment l’Union européenne devrait-elle conclure un accord d’investissement avec la Chine?

Après plus de sept ans de négociations, un accord final entre la Chine et l’Union européenne sur un accord global sur l’investissement (CAI) pourrait être conclu avant la fin de 2020. Cette échéance a été convenue lors du sommet UE-Chine en avril 2019 et le président M. Xi a rappelé aux Européens l’importance de conclure un accord avant la fin de l’année lors du sommet virtuel UE-Chine en septembre.

Ici, nous examinons d’abord les conditions minimales que les négociateurs de l’UE voudraient respecter pour conclure un accord. Deuxièmement, nous discutons des raisons pour lesquelles le calendrier de l’accord avec une échéance de fin d’année n’est pas favorable du point de vue de l’UE.

Conditions minimales

Quatre considérations sont d’une importance cruciale pour que la CAI ait un sens pour l’UE: comment les accords existants offrent une protection insuffisante aux investisseurs; les concessions que l’UE devrait demander à la Chine; la transparence autour de toute concession faite par les négociateurs de l’UE sur l’accès de la Chine au marché de l’UE; et les questions de durabilité.

1 Risques du statu quo

Actuellement, il existe 25 traités bilatéraux d’investissement (TBI) entre la Chine et tous les pays de l’UE à l’exception de l’Irlande (la Belgique et le Luxembourg ont un accord conjoint). Ces accords bilatéraux souffrent de trois inconvénients principaux. Premièrement, ils ne concernent que la protection des investissements et non la libéralisation ou l’accès aux marchés, qui devraient être couverts par l’ICO. Deuxièmement, aucun des TBI ne couvre les questions de durabilité, les règles sur les entreprises publiques (SOE) ou les règles de transparence sur les subventions, qui sont des priorités de l’agenda de l’UE pour la Chine. Enfin, la couverture des TBI est assez variable, tout comme leurs exceptions. Par exemple, le TBI français couvre les questions culturelles tandis que le TBI finlandais se concentre sur l’interdiction de mesures déraisonnables ou discriminatoires de contenu local pour l’investissement.

Ce sont tous des inconvénients importants, et il est important que le nouveau CAI marque des améliorations sur toutes ces questions, de la libéralisation et de l’accès au marché au rôle des entreprises publiques et des subventions, sans oublier les questions de durabilité. En ce qui concerne la libéralisation, la Chine met généralement en place des mesures sur une base multilatérale, bien que l’accord de phase 1 entre les États-Unis et la Chine contienne des exceptions spécifiques. La principale mesure de libéralisation que la Chine apporte à la table des négociations avec l’UE est la loi sur les investissements étrangers, qui clarifie le traitement des investissements étrangers en Chine (voir ci-dessous). Mais cette loi n’est pas le résultat de négociations bilatérales UE-Chine car elle protège tous les investisseurs. Concernant les entreprises publiques et les subventions, il semble hautement improbable que la Chine fasse des concessions significatives à l’UE, certainement pas à court terme. Dans l’ensemble, un cadre uni couvrant tous les pays de l’UE est préférable au patchwork actuel d’accords bilatéraux, mais une telle démarche devrait s’accompagner d’améliorations de l’accès au marché pour que l’effort en vaille la peine. Le CAI sera un traité et ne pourra pas être révisé facilement, il n’y aura donc pas beaucoup d’autres chances pour l’UE d’obtenir des améliorations en termes d’accès au marché chinois.

2 Quelles concessions faut-il demander à la Chine? L’accès au marché est crucial

Un meilleur accès au marché chinois et, partant, une meilleure réciprocité, est une demande de longue date de l’UE. Cela signifierait que la Chine assouplirait les barrières non tarifaires et permettrait aux entreprises étrangères de bénéficier des mêmes niveaux de transparence et de concurrence loyale que les entreprises chinoises sur le marché de l’UE. La Chine a pris certaines mesures d’accès aux marchés, mais elles sont incomplètes. En particulier, la Chine a promulgué la loi sur l’investissement étranger en 2019 (en vigueur depuis le 1er janvier 2020), qui remplace les lois existantes sur les entreprises à capitaux entièrement étrangers, les coentreprises contractuelles et les coentreprises en participation. La loi marque une amélioration car elle permet une «liste négative» beaucoup plus courte de secteurs protégés (33 actuellement) et couvre la nation plutôt que quelques zones de libre-échange. Cependant, des secteurs très importants restent fermés aux étrangers, notamment l’informatique et les télécommunications, l’automobile et l’éducation. En outre, la Chine n’a toujours pas de cadre juridique unique pour tous les types d’entreprises, ce qui est très différent de ce que vivent les entreprises chinoises lorsqu’elles entrent sur le marché européen, où elles sont soumises au droit des sociétés de l’UE et au droit de la concurrence. Le statut juridique différent des entreprises étrangères en Chine est exactement la raison pour laquelle la réciprocité – un traitement similaire des entreprises chinoises et européennes sur les autres marchés – reste insaisissable.

Les entreprises publiques chinoises restent très différentes des entreprises privées et étrangères. Les sociétés entièrement étrangères et les sociétés étrangères constituées en Chine (opérant sans contrôle par le biais de coentreprises) sont également traitées différemment. Il s’agit clairement d’une caractéristique structurelle du système juridique chinois, qui est aussi difficile à changer qu’importante lorsque l’on tente d’égaliser les règles du jeu sur le marché chinois.

Les États-Unis et l’UE ont essayé de gérer le rôle omniprésent des entreprises publiques sans grand succès. Une arène pour une coopération potentielle, poussée par le Fonds monétaire international et les négociateurs américains, est le concept de neutralité concurrentielle pour s’assurer que les entreprises publiques ne peuvent pas bénéficier de leur statut particulier en termes de cadres juridiques différents, d’un accès moins coûteux au financement et / ou de subventions et d’une baisse des impôts. . La Chine a jusqu’à présent refusé d’introduire ce repère opérationnel pour contrebalancer les avantages dont bénéficient les entreprises publiques.

Une autre question importante est la protection des investisseurs au-delà de celle fournie par les TBI au niveau national. La loi chinoise sur l’investissement étranger répond en partie aux préoccupations de l’UE, fournissant des bases juridiques plus claires pour une protection plus efficace des droits des investisseurs étrangers (y compris une protection renforcée des droits de propriété intellectuelle qui interdit le transfert technologique forcé). Cependant, le cadre juridique différent qui s’applique aux entreprises étrangères reste un obstacle à la réciprocité: l’UE garantit des conditions de concurrence équitables grâce aux principes de non-discrimination consacrés dans le droit de l’UE. La situation pourrait en fait devenir encore plus complexe qu’avant parce que la Chine a promulgué une série de lois liées à la sécurité (la loi nationale sur le renseignement et la loi sur la cybersécurité en sont de bons exemples) qui freinent généralement les entreprises étrangères. Le déploiement par la Chine d’un système de crédit social aux entreprises compliquera davantage le climat des affaires pour les entreprises de l’UE en Chine.

Dans l’ensemble, si les informations sur l’état de la négociation de la CAI restent limitées et qu’il est difficile de juger du nombre de concessions qui ont été faites sur l’accès au marché et le rôle des entreprises publiques, la loi sur l’investissement étranger et la liste négative plus courte sont néanmoins une tentative bienvenue. améliorer le traitement des entreprises étrangères par la Chine. Cependant, il ne répond clairement pas à ce qui serait nécessaire pour signer un accord aussi important.

3 Concessions potentielles de l’UE

Du point de vue européen, l’importance stratégique de ce que la Chine espère obtenir de la CAI semble cruciale dans l’évaluation de l’opportunité de conclure l’accord. Les principaux objectifs de la Chine sont de maintenir son accès au marché de l’UE, notamment par le biais d’acquisitions d’entreprises dans tous les secteurs, et également d’établir une protection uniforme à l’échelle de l’UE pour les investissements chinois. Certaines nouvelles initiatives de l’UE, y compris le filtrage des investissements au niveau de l’UE et les mesures de subventions étrangères, pourraient devenir un facteur dans la négociation de la CAI. Il pourrait donc y avoir un risque que de telles initiatives de l’UE soient édulcorées, même si elles sont importantes pour garantir l’environnement concurrentiel de l’UE.

4 Que faut-il apprendre des accords de meilleure qualité de l’UE?

Une dernière question est de savoir si l’UE sera en mesure de moderniser le CAI, comme elle l’a fait pour d’autres accords commerciaux et d’investissement. Le mécanisme de règlement des différends est un facteur majeur de l’objectif de l’UE consistant à conclure des accords de meilleure qualité. L’UE a amélioré les mécanismes de règlement des différends dans ses plus récents accords commerciaux et d’investissement (Canada, Singapour et Vietnam), le règlement des différends entre investisseurs et États ayant été remplacé par un nouveau système de tribunaux d’investissement à deux instances, voire un tribunal multilatéral des investissements. L’UE introduit également des dispositions distinctes sur le droit de réglementer, réaffirmant la capacité des États à adopter des mesures dans la poursuite d’objectifs de politique publique, y compris la sécurité nationale. Enfin, étant donné le rôle omniprésent de l’État dans l’économie chinoise, on pourrait imaginer qu’un mécanisme efficace de règlement des différends d’État à État pourrait être nécessaire. Ce point est également important pour le suivi futur de l’accord d’accès au marché que l’UE et la Chine visent. Il est connu pour être une question épineuse dans les négociations.

L’UE intègre également désormais des dispositions relatives à l’environnement et au travail dans ses accords. En ce qui concerne le changement climatique, les objectifs récents de la Chine d’une réduction de 55% des émissions de gaz à effet de serre d’ici 2030 et de la neutralité carbone d’ici 2060 devraient fournir suffisamment d’assurance. Les normes du travail pourraient être une question plus épineuse. L’UE espère adhérer aux conventions de l’Organisation internationale du travail, telles que le droit de créer des syndicats, la négociation collective et la prévention du travail forcé.

Conclusions

Les TBI existants entre la Chine et les pays de l’UE ne protègent pas pleinement les investissements en provenance et à destination de la Chine. Un accord CAI devrait marquer un changement suffisamment important par rapport aux pratiques actuelles pour en valoir la peine. Bien que les détails des négociations ne soient pas entièrement connus, il semble peu probable que l’UE obtienne rapidement des améliorations claires en matière d’accès au marché ou de règles du jeu équitables en raison du traitement différent des entreprises étrangères dans le cadre juridique chinois. La question est alors de savoir si la probabilité augmente si plus de temps est accordé pour la négociation. Ce qui peut certainement s’améliorer, c’est la situation de l’économie européenne, contribuant à lutter contre la faiblesse perçue de l’UE à la table des négociations. Le manque de percées et l’attention actuelle de l’UE sur la gestion de la pandémie de COVID-19 sont des raisons supplémentaires pour lesquelles précipiter cet accord ne semble pas judicieux. L’arrivée en janvier d’une nouvelle administration aux États-Unis, premier partenaire commercial de l’UE, pourrait être un autre argument pour aller lentement. L’UE voudra peut-être rester économiquement souveraine, mais cela ne devrait pas être synonyme de conclure des accords importants sur les plans économique et politique au mauvais moment.

Citation recommandée:

García Herrero, A. (2020) « Quand et comment l’Union européenne devrait-elle conclure un accord d’investissement avec la Chine? » Blog Bruegel, 17 décembre