L’économie capitaliste d’État de la Chine pose un défi à l’ouverture de l’UE aux investissements étrangers. En réponse, la Commission européenne a publié le 17 juin un livre blanc sur «l'égalité des chances en matière d'aides d'État», qui envisage des politiques sensées et équilibrées pour protéger l'intégrité du marché unique européen contre les acquisitions étrangères subventionnées. Cependant, dans un contexte d'effondrement des flux de capitaux mondiaux et de limitation des IDE existants en provenance de Chine, il y a peu de risque d'exposition excessive, en effet un approfondissement des flux d'investissement bilatéraux serait bénéfique pour les deux économies.
À mesure que la part de la Chine dans le PIB mondial augmente, les inquiétudes quant à son utilisation des subventions pour faciliter les acquisitions sont également préoccupantes. Ces préoccupations concernent l'utilisation des investissements comme outil politique, par l'acquisition d'entreprises et de technologies stratégiquement pertinentes, et l'utilisation d'aides d'État pour obtenir des avantages compétitifs sur les marchés européens. Étant donné que les règles de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) n'ont pas fourni de protection contre les aides d'État étrangères, l'UE développe ses propres outils unilatéraux. Tel est le contexte du Livre blanc de la Commission européenne sur égaliser les chances en matière d'aides d'État que la Commission européenne a publié le 17 juin. Le document ne mentionne pas explicitement la Chine, les inquiétudes concernant les subventions chinoises et les entreprises publiques (entreprises publiques) sont évidentes en lisant entre les lignes.
Étant donné le défi posé par les aides d'État sur les marchés mondiaux, nous pensons que le livre blanc de la Commission européenne est une proposition bienvenue et mesurée pour garantir des conditions de concurrence équitables sur le marché européen. Une réforme de la façon dont l'OMC traite les subventions serait la meilleure solution à ce problème, mais comme la réforme de l'OMC est au point mort et que le système commercial multilatéral est en crise, l'UE doit développer des instruments unilatéraux pour éviter les distorsions sur ses propres marchés. Dans le même temps, l'UE négocie depuis longtemps un traité bilatéral d'investissement global avec la Chine, avec très peu de progrès. Nous examinons à la fois la répartition géographique des investissements directs étrangers (IDE) dans l'UE ainsi que les projections de la performance des flux mondiaux d'investissement direct pour cette année. Les perspectives pour ces derniers sont particulièrement médiocres, les IDE devant chuter de 30 à 40% en 2020. Dans le même temps, les investisseurs chinois ne contrôlent actuellement qu'une très petite fraction des entreprises européennes. Nous soutenons donc que les inquiétudes concernant les grandes distorsions du marché causées par les investissements chinois ne sont pas justifiées.
Des inquiétudes exagérées d'un point de vue économique
Avant de discuter des principales propositions contenues dans le Livre blanc de la Commission, il convient d’évaluer brièvement le défi réel posé par les investissements étrangers dans les économies non marchandes et les entreprises publiques (entreprises publiques) dans l’UE. L'origine géographique de l'acquisition joue ici un rôle important: alors que les liens d'investissement avec les États-Unis et le Canada sont moins controversés, les acquisitions chinoises reçoivent une plus grande attention du public.
Figure 1: Stocks d'IDE dans l'UE (y compris le Royaume-Uni), en milliards d'euros
Source: base de données Finflows de la Commission européenne (version mise à jour). Notes: L'Asie et l'Océanie développées comprennent l'Australie, le Japon, la Corée, la Nouvelle-Zélande et Singapour.
La figure 1 illustre la nature exagérée des préoccupations concernant la présence chinoise au niveau macro. Il montre le stock d'IDE dans l'UE, qui comprend les fusions et acquisitions (c'est-à-dire les investissements qui permettent à un acteur étranger de prendre le contrôle actif d'une entreprise existante). Alors que le stock d'IDE en provenance de Chine et de Hong Kong a considérablement augmenté depuis 2000, pour atteindre environ 150 milliards d'euros de stocks en 2017, il représente toujours moins de 8% de celui des États-Unis et du Canada (qui s'élevait à plus de 2000 milliards d'euros). Les stocks chinois sont également moins importants que les stocks d'IDE de toutes les autres principales sources d'origine, présentés dans le graphique. La Commission européenne estime que les investisseurs chinois, hongkongais et macao ne contrôlent que 1,6% des actifs des sociétés basées dans l'UE. Même s'il y a eu une augmentation significative par rapport à 0,2% en 2007, elle reste très faible. En effet, au plus fort de la crise de l'euro, alors que la peur des rachats chinois était omniprésente, leur présence dans le graphique 1 est à peine perceptible.
Les entreprises publiques jouent un rôle de plus en plus important dans les fusions et acquisitions étrangères, près de 400 sociétés européennes ayant été acquises par des entreprises étrangères depuis 2007. Cependant, un tiers des transactions concernaient des entreprises publiques originaires des pays de l'AELE (principalement la Norvège et la Suisse), alors que seulement 60% des entreprises elles impliquaient des entreprises publiques en Chine, à Hong Kong et à Macao (pour une discussion à ce sujet, voir Claeys et al 2020 pg 64).
De plus, la position du compte courant et du taux de change de la Chine est récemment devenue beaucoup moins propice aux grands investissements internationaux. La taille de l'investissement chinois à l'étranger est définie par la profondeur globale des flux de capitaux (par exemple, les investisseurs étrangers achètent des actifs chinois et les investisseurs chinois utilisent les revenus pour investir à l'étranger), et par l'excédent du compte courant (lorsqu'un excédent commercial est investi à l'étranger). En 2007, l'excédent du compte courant chinois a brouté 10%, entraînant une importante sortie nette de capitaux. Cependant, malgré l'important excédent de l'époque, en raison de la nature limitée des relations d'investissement, le niveau global des IDE chinois dans l'UE est resté très faible.
Depuis lors, les contrôles des capitaux chinois ont été considérablement renforcés pour empêcher les sorties massives de capitaux privés, après que la dévaluation du renminbi en 2015 a déclenché un épisode important de fuite des capitaux. En 2018 et 2019, le compte courant est resté inférieur à 1% et pourrait même devenir négatif. Depuis 2016, les investissements chinois dans l'UE ont diminué: en 2019, les IDE n'étaient que de 11,3 milliards d'euros, 33% de moins qu'en 2018 et 69% de moins que leur sommet de 2016. Enfin, les prévisions pour 2020 prédisent un effondrement des investissements directs à l'échelle mondiale et spécifiquement dans l'UE. La CNUCED prévoit que les flux mondiaux d'IDE chuteront de 40% en 2020, ce qui les ramènera à moins de 1 billion de dollars pour la première fois depuis 2005. Parmi les pays développés, l'Europe devrait connaître une baisse plus importante (30-45%) que l'Amérique du Nord (20- 35%) en raison de la situation plus fragile dans laquelle l'UE est entrée en crise. L'OCDE s'attend également à une baisse des flux mondiaux de 30%.
Une question politique clé
Même si les données ci-dessus ne corroborent pas les inquiétudes concernant une exposition excessive aux investissements chinois d'un point de vue purement économique, les questions de savoir comment garantir des conditions équitables lorsque l'une des plus grandes économies du monde est une économie non marchande sont élevées sur l'agenda politique. L'introduction d'un nouveau système de contrôle des IDE a en fait été mentionnée comme une priorité dans la lettre de mission adressée au délégué commercial Phil Hogan. Sous la Commission précédente, le règlement sur le filtrage des investissements a été introduit, ciblant les investissements étrangers qui pourraient «porter atteinte à la sécurité ou à l'ordre public ». En mars 2019, alors que la crise du COVID-19 frappait les économies européennes et conduisait à la perception d'une «vulnérabilité économique», la Commission a publié des conseils de sélection des investissements pour les États membres, quelques jours après le creux de la Bourse européenne (EUROSTOXX). Le but de ces lignes directrices était d'exhorter les États membres à utiliser pleinement les mécanismes de dépistage (et à les mettre en place s'ils sont absents) pour protéger les industries stratégiques, à savoir les soins de santé. Un certain nombre de pays européens ont étendu leurs procédures de filtrage des investissements au cours de cette crise, notamment l'Espagne, l'Italie, la France et l'Allemagne. La Pologne est en train d'introduire une telle législation.
Le 17 juin de la Commission Livre blanc sur égaliser les chances en matière de subventions étrangères adopte une approche nettement différente et complète ces efforts de sélection des investissements. Il aborde la question des aides d'État étrangères aux acquisitions en fonction des effets sur la concurrence et des conditions de concurrence équitables au sein du marché unique. Le document explore les lacunes réglementaires qui existent, qui entraînent une protection inadéquate contre les subventions étrangères et leur effet de distorsion. Celles-ci sortent souvent du cadre de la politique de concurrence de l'UE et sont imparfaitement traitées par les mesures actuelles de protection des investissements (conçues pour protéger les industries stratégiques). L'Accord de l'OMC sur les subventions et les mesures compensatoires (ASCM) est généralement perçu comme inefficace pour résoudre le problème des aides d'État et ne concerne que le commerce, pas les investissements.
En ce qui concerne les investissements, le «module 2» de la proposition de la Commission traite précisément des acquisitions étrangères d'entités au sein de l'UE, facilitées par des subventions non européennes. La Commission approuve l'option de ex ante le filtrage des acquisitions, en se concentrant sur les transactions qui permettent aux entités étrangères de prendre le contrôle direct ou indirect d'une entité de l'UE, les acquisitions où la société mère notifie avoir reçu des subventions antérieures ou prévoit de le faire. Cela permettrait à l'autorité de la concurrence responsable de la sélection de bloquer l'acquisition en question ou de demander des réparations.
Cette approche semble mesurée et les politiques proposées offrent de nombreux avantages. En effet, le maintien d'une concurrence loyale dans le marché unique justifie probablement un certain degré de filtrage. Il est en outre particulièrement positif que cela soit considéré comme une question distincte du règlement sur le filtrage des IDE, qui vise à protéger les investissements susceptibles de affecter la sécurité ou l'ordre public. L'utilisation du règlement sur le filtrage des IDE pour éviter les distorsions du marché unique pourrait conduire à son application aveugle et régulière et serait totalement contre-productive.
Cependant, la Commission devrait éviter d'introduire, dans la mise en œuvre d'un tel filtrage, des processus excessivement lourds ou restrictifs qui découragent l'investissement en Europe. De plus, l'un des problèmes de l'ASCM de l'OMC est que sa définition des subventions ne couvre pas les avantages reçus des entreprises publiques. L'identification des avantages et des subventions accordés aux entreprises chinoises par le biais du système opaque des entreprises publiques et des banques contrôlées par l'État n'est pas simple, et le livre blanc de la Commission ne parvient pas à résoudre ce problème. Des éclaircissements supplémentaires sont nécessaires.
Conclusion
Par rapport aux flux de capitaux transatlantiques, les flux UE-Chine sont encore très faibles. Contrairement à l'apogée de la crise financière, lorsque l'excédent du compte courant chinois avoisinait les 10%, la Chine affiche désormais un excédent inférieur à 1% et pourrait se rapprocher du déficit, réduisant ainsi fortement ses sorties nettes de capitaux. Compte tenu des faiblesses persistantes et de la nature fermée des marchés de capitaux chinois, il est peu probable que cela change de sitôt. Alors que le gouvernement chinois adopte un modèle de croissance davantage axé sur la consommation, une forte augmentation de l'excédent du compte courant est hautement improbable. Nous soutenons donc que le niveau global actuel des investissements chinois ne donne aucune raison de s'inquiéter.
Cependant, l'utilisation des IDE pour acquérir une influence politique dans les petits États membres grâce aux fonds de la Belt and Road Initiative ou du «groupe 17 + 1» (un groupe formé de 17 pays d'Europe orientale et de la Chine), en revanche, peut être très problématique. pour l'UE. Cependant, le règlement sur le filtrage des investissements ne résout pas ce problème, d'autant plus que le filtrage est actuellement effectué par les mêmes États membres que ces investissements tentent d'influencer (la Commission européenne peut émettre un avis lorsque l'ordre public ou la sécurité dans plus d'un pays sont affectés). , mais ses avis ne sont pas contraignants). Ce problème nécessite une solution politique et non réglementaire.
Il est important de séparer cette question (et la protection des investissements dans les secteurs stratégiques) de la préservation de l'intégrité du marché unique et de la concurrence face aux aides d'État étrangères. La question de l'égalité des chances en matière d'aides d'État est plus urgente que jamais. Les économies développées, avec l'UE au premier plan, utilisent les aides d'État à une échelle sans précédent dans leur réponse à COVID-19, alors qu'il devient de plus en plus clair que les progrès accomplis dans la réforme du capitalisme d'État chinois sont maintenant en train de faire marche arrière. Le nouveau livre blanc se concentre à juste titre sur cette question. Il serait également très utile de progresser sur le traité bilatéral d'investissement avec la Chine, car il pourrait introduire des règles pour protéger les investissements et améliorer l'accès aux marchés, mais l'échec du sommet UE-Chine du 22 juin (qui n'a même pas abouti à une déclaration commune) n'est pas encourageant. Avec l'effondrement du commerce mondial et des flux de capitaux, la priorité devrait être de préserver les marchés compétitifs, et non de les fermer aux investissements étrangers.
Citation recommandée
Poitiers, N., M. Domínguez-Jiménez (2020), «Europe’s China problem: investment screening and state aid», Blog Bruegel, 02 juillet, disponible sur https://www.bruegel.org/2020/07/europes-china-problem-investment-screening-and-state-aid
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