Prix ​​planchers du carbone: un ajout à l’arsenal du Green Deal européen

Alors que l’Union européenne met en place une politique climatique plus ambitieuse, les prix planchers du carbone offrent l’occasion de mettre davantage l’accent sur la modification des attentes, de sorte que les agents du marché anticipent aujourd’hui des retombées futures plus élevées des investissements à faible émission de carbone.

Cette année sera décisive pour la politique climatique européenne, avec un large éventail de nouvelles législations promises pour aligner les politiques climatiques et énergétiques actuelles de l’UE sur un nouvel objectif de réduction des émissions de 55% d’ici 2030. La réforme de la colonne vertébrale de l’architecture de la politique climatique de l’UE, la tarification du carbone sera d’une importance fondamentale. Cela impliquera une réforme du système d’échange de droits d’émission (ETS) et de la directive sur la taxation de l’énergie (ETD).

Un outil actuellement absent de l’arsenal du Green Deal européen est un prix plancher du carbone, qui peut fixer une tarification minimale du carbone dans les secteurs ETS et non-ETS. Après des années de discussions, le moment de son introduction est peut-être venu.

Comprendre les règles, leurs intentions et leurs lacunes

L’ETS est le principal outil de tarification du carbone de l’UE et couvre les émissions du secteur de la production d’électricité, de l’industrie et des vols intra-européens, représentant environ 40% des émissions totales de l’UE. C’est un système de plafonnement et d’échange. Un plafond quantitatif de quotas est fixé et distribué aux participants, y compris par le biais d’enchères. Cependant, il reste le risque de fuite de carbone, des entreprises déplaçant leurs activités vers des pays où la règle climatique est plus laxiste pour contrôler les coûts. La fuite de carbone fausse le système d’échange et est contre-productive pour le processus de réduction des émissions. Ce risque peut être évité en accordant gratuitement certains quotas ETS.

De plus, le système est conçu de telle sorte que la quantité de quotas diminue de manière régulière et prévisible (connue sous le nom de facteur de réduction linéaire). Les prix des enchères sont déterminés par la quantité offerte à un moment donné et le niveau de la demande. Depuis 2009, une combinaison de facteurs (crise économique et importations élevées de crédits internationaux) a conduit à un excédent de quotas, qui s’est finalement traduit par une période prolongée de baisse des prix du carbone (de 20 à 25 € / tonne de dioxyde de carbone à partir de 2005 2008, de 10 à 15 € entre 2009 et 2011 et de 5 à 10 € entre 2012 et 2018).

Une réserve de stabilité du marché a été mise en place pour faire face à cette offre excédentaire. Il s’agit d’un système d’ajustement qui réduit automatiquement les volumes d’enchères lorsque l’excédent de quotas dépasse une certaine limite et libère le volume de quotas à mettre aux enchères lorsque l’excédent diminue. Depuis le lancement du système en 2019, le prix du carbone est passé au niveau actuel d’environ 40 €.

Cependant, les prix du carbone devront continuer à augmenter s’ils veulent contribuer matériellement à la décarbonation de l’UE. Il est bien sûr difficile d’identifier un prix «cible», mais il y a eu des tentatives pour identifier le niveau de prix qui peut provoquer un changement de comportement. La Commission de haut niveau Stiglitz-Stern sur les prix du carbone, par exemple, a conclu que le prix du carbone devrait se situer entre 40 et 80 dollars en 2020, puis entre 50 et 100 dollars en 2030 si l’on veut réduire les émissions.

Le prix actuel de l’UE reste donc trop bas pour réduire les émissions d’une manière compatible avec les objectifs climatiques de l’UE. Au sein de l’ETS, deux méthodes pourraient être utilisées pour obtenir la réduction souhaitée des émissions.

Le premier est d’accélérer la réduction des permis d’émission attribués gratuitement. Les installations de fabrication ont reçu 80% de leurs quotas gratuitement en 2013 contre 30% en 2020. Cependant, les secteurs identifiés comme présentant un risque important de fuite de carbone continuent de recevoir 100% de leur allocation gratuitement. Ceci est incompatible avec l’objectif d’ETS et exerce une pression à la baisse sur le prix. Le risque de fuite de carbone ne devrait pas être traité par le biais du SEQE mais par l’introduction de prélèvements sur le carbone à la frontière. Ce changement des outils politiques pour traiter l’aspect compétitivité de la tarification du carbone éviterait les distorsions du marché intérieur du carbone, tout en garantissant des conditions de concurrence équitables avec les concurrents internationaux.

La deuxième façon consiste à augmenter le facteur de réduction linéaire de l’ETS – le montant par lequel le plafond de quantité est resserré chaque année. Le taux annuel actuel de resserrement est de 2,2% jusqu’en 2030, ce qui est cohérent avec l’objectif de réduction des émissions précédemment convenu par l’UE de 40% par rapport aux niveaux de 1990. Mais l’UE adoptera bientôt son nouvel objectif de réduction des émissions d’au moins 55%, dans le cadre de l’engagement actualisé de l’UE envers l’accord de Paris. Cela nécessitera une nouvelle augmentation du facteur de réduction linéaire de l’ETS.

L’UE devrait donc ajuster ses deux principaux leviers en 2021: la gratuité des quotas ETS et le facteur de réduction linéaire pour contrôler l’offre de quotas d’émission. Cependant, si l’UE veut accélérer l’augmentation nécessaire du prix des émissions, un prix plancher du carbone peut être un troisième outil. Le principal avantage du prix plancher est qu’il est transparent et prévisible et qu’il aide les investisseurs et les consommateurs à opter pour une transition durable vers des solutions à faible émission de carbone. Cela est particulièrement pertinent lorsque l’on considère la vague d’investissements à venir en réponse à la crise économique du COVID-19.

Prix ​​planchers du carbone comme instrument supplémentaire

Les prix planchers du carbone, en dessous desquels les échanges ne sont pas autorisés, sont de plus en plus utilisés pour faire de la tarification du carbone un puissant moteur de décarbonisation. Si cela est fait de manière crédible, le prix plancher peut augmenter progressivement pour établir un prix du carbone compatible avec les objectifs climatiques.

Cependant, le problème des prix planchers du carbone est la force exécutoire. Comment l’annonce d’un prix de réserve peut-elle garantir à elle seule la création d’un marché? Cela est particulièrement pertinent car les acteurs du marché sont incités ex ante à s’entendre tacitement pour baisser les prix. Ce système peut facilement empêcher la création totale du marché.

Reconnaissant cette lacune, de nombreux systèmes recourent à la taxation des émissions plutôt qu’à un système d’échange. Elle est simple, elle peut être prévisible et elle est juridiquement exécutoire. Cependant, la fiscalité n’est pas non plus sans problèmes: une taxe ne garantit pas l’objectif ultime d’une réduction des émissions et lorsqu’elle fait partie de politiques fiscales plus larges, elle est soumise à des pressions politiques. Cela met en péril la prévisibilité et est la principale raison pour laquelle les entreprises elles-mêmes préfèrent les systèmes commerciaux, arguant que les permis équivalent à des droits de propriété qui sont essentiels pour les décisions d’investissement. En réalité, environ un cinquième des émissions mondiales relèvent de ces systèmes.

Les expériences nationales avec des prix planchers nous fournissent des informations utiles. Le Royaume-Uni a un prix plancher du carbone (CPF) depuis 2013. Le CPF se compose de deux éléments qui sont payés par les producteurs d’énergie de deux manières différentes: (i) le prix du quota EU ETS; et (ii) le prix de soutien du carbone (CPS), qui complète le prix du quota EU ETS, si ce prix est inférieur à l’objectif de prix plancher du carbone.

Lors de son introduction, l’intention était que le CPF augmente chaque année afin d’atteindre 30 £ / tonne de CO2 d’ici 2020. Cependant, les gels de prix ont plafonné le prix plancher à 18 £ depuis 2016 pour limiter le désavantage concurrentiel des entreprises et réduire le prix final. factures d’énergie.

Un schéma similaire a été envisagé aux Pays-Bas en 2019 pour les centrales électriques couvertes par l’ETS. Un prix plancher du carbone devait être fixé à 12,30 € / tonne de CO2 en 2020, puis augmenter progressivement à 31,90 € d’ici 2030. Dans ce système, si le prix de l’ETS descend en dessous de ce prix minimum, la différence sera facturée sous la forme de une taxe nationale sur le carbone. La proposition néerlandaise a été retardée en raison du COVID-19, et on ne sait toujours pas quand elle sera finalement introduite.

Le gouvernement néerlandais a également inclus dans son budget 2021 une proposition législative pour un prix plancher du carbone pour les installations industrielles. Le prix plancher devrait fonctionner de manière similaire à celui proposé pour la production d’électricité, avec un prix de 30 € proposé pour 2020. La taxe néerlandaise effective sera alors quelle que soit la différence entre le prix ETS et 30 €. Ce prix plancher devrait passer à 125 € d’ici 2030.

Au Royaume-Uni et aux Pays-Bas, des recharges automatiques garantissent la crédibilité du prix minimum du carbone. De tels systèmes clarifient la trajectoire des prix minimaux du carbone et quelque chose de similaire au niveau de l’UE pourrait s’avérer une arme très efficace dans l’arsenal de la décarbonisation. Un prix plancher ETS devrait idéalement être introduit à l’échelle de l’UE car les mesures nationales peuvent conduire à un arbitrage entre des pays qui, comme les fuites de carbone, pourraient avoir des effets de distorsion et en fin de compte contre-productifs.

Cependant, la mise en œuvre à l’échelle de l’UE pourrait nécessiter une décision unanime de tous les pays de l’UE (bien que certains affirment que le vote à la majorité qualifiée serait suffisant), et pourrait donc faire l’objet d’un veto par des pays plus intensifs en carbone. La solution à ce problème d’économie politique réside dans la redistribution des revenus carbone: allouer une partie des revenus carbone accumulés à la suite de la réforme de l’ETS pour financer des programmes de transition juste dans les pays à forte intensité de carbone. A défaut, un prix plancher ETS pourrait être introduit par une coalition de pays.

Au-delà d’ETS

Il est important de se rappeler que l’ETS ne couvre actuellement que 40% des émissions totales de l’UE. Les 60% restants, y compris les transports, les bâtiments et l’agriculture, ne sont actuellement pas soumis à une tarification du carbone à l’échelle de l’UE, mais uniquement soumis à des taux minimaux de taxes sur l’énergie à l’échelle de l’UE, fixés par la directive sur la taxation de l’énergie (DTE).

Des propositions de réforme de l’ETD seront faites en 2021 et l’UE pourrait également introduire des prix planchers du carbone ici. Cela est particulièrement pertinent car un certain nombre de secteurs relevant de l’ETD sont particulièrement exposés à une incertitude importante liée aux marchés mondiaux de l’énergie. C’est pourquoi l’effondrement des prix du pétrole induit par le COVID-19 en 2020 a conduit à une prise de position française appelant à un prix plancher du carbone comme garantie contre une baisse des prix des combustibles fossiles. De plus, comme le soutient le SCEQE, un prix plancher du carbone apporterait de la clarté et favoriserait les investissements sobres en carbone dans les secteurs relevant de l’ETD.

L’Allemagne a déjà mis en place un cadre en 2019, dans lequel le prix du carbone dans les secteurs des transports et du chauffage des bâtiments passera à 30 € en 2022, 35 € en 2023, 45 € en 2024 et 55 € en 2025, tandis que les certificats d’émission avec un prix couloir de 55 à 65 € par unité sera mis aux enchères à partir de 2026.

Un programme similaire a déjà été mis en œuvre avec succès en Colombie-Britannique au Canada, où une taxe sur le carbone de 10 $ CAN a été introduite en 2008, parallèlement à une communication préalable claire selon laquelle cela augmenterait de 5 $ CAN par an à 30 $ CAN en 2013. En 2018, le Le gouvernement canadien a reproduit ce programme réussi au niveau fédéral, à partir de 20 $ CAN en 2019 et avec un plan pour atteindre 50 $ CAN d’ici 2022. Dans ce système, les provinces ont la possibilité d’opter pour leur système de tarification préférentiel, mais sont tenues d’imposer le prix minimum fédéral.

Pour que le Green Deal européen réussisse, l’UE devrait mettre davantage l’accent sur la modification crédible des attentes, afin que les agents du marché anticipent aujourd’hui des retombées futures plus élevées des investissements sobres en carbone. Les prix planchers du carbone peuvent être très efficaces à cet égard, tant dans les secteurs ETS que dans les secteurs non ETS.

L’aide à la recherche de Ben McWilliams est grandement appréciée.

Citation recommandée:

Demertzis M. et S. Tagliapietra, (2021) «  Prix planchers du carbone: un ajout à l’arsenal du Green Deal européen  » Blog Bruegel, 4 mars


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