Pourquoi l’emploi aux États et au niveau local diminue-t-il plus vite que les revenus?

L’un des points de controverse au Congrès sur la taille et la forme de la réponse fiscale fédérale à la pandémie de COVID-19 a été de savoir s’il fallait envoyer de l’aide aux gouvernements des États et locaux. Le dernier paquet approuvé par le Congrès fournit environ 125 milliards de dollars à ces gouvernements pour l’éducation, la santé, les transports en commun et les autoroutes, mais aucune aide générale aux États ou aux localités pour couvrir les pertes de revenus. La question de l’aide aux États et aux gouvernements locaux devrait refaire surface l’année prochaine.

Les gouvernements des États et locaux sont un élément majeur de l’économie américaine, représentant environ 13% de tous les emplois. Ils ont généralement des exigences budgétaires équilibrées, ce qui signifie que les déficits de recettes doivent être compensés par des réductions de dépenses ou des augmentations d’impôts, des mesures qui nuisent aux contribuables et entravent la reprise économique. Les gouvernements des États et locaux ont réduit l’emploi d’environ 7% – soit environ 1,3 million d’emplois – depuis le début de la pandémie, ce que certains attribuent à des conditions budgétaires désastreuses. Les compressions imposées par les gouvernements des États et des collectivités locales ont pesé lourdement sur l’économie dans la lenteur de la reprise après la Grande Récession.

Comme je l’explique ci-dessous, les pertes de revenus dues à la pandémie semblent être beaucoup plus faibles que prévu à l’origine, et l’aide fédérale fournie à ce jour est susceptible de les dépasser dans l’ensemble, au moins au cours des prochaines années. Bien sûr, les gouvernements des États et locaux sont confrontés à des demandes de dépenses plus élevées en raison de la pandémie et les pertes de revenus dans certains États sont susceptibles de dépasser largement l’aide fédérale, de sorte que les budgets peuvent encore être sous tension. Néanmoins, l’énorme baisse de l’emploi semble hors de proportion avec l’ampleur des tensions budgétaires.

Alors pourquoi l’emploi a-t-il tant diminué? La distance sociale, et tout ce qu’elle implique, est probablement un facteur très important. Mais il est également prouvé que des conditions budgétaires rigoureuses ont conduit à une baisse de l’emploi dans l’enseignement local, qui représente environ 5% de la main-d’œuvre américaine globale. En outre, les gouvernements des États et locaux, marqués par la Grande Récession, sont probablement très prudents en matière de dépenses compte tenu de l’énorme incertitude entourant les perspectives économiques, et certains États – ceux qui dépendent particulièrement du tourisme, par exemple – sont clairement confrontés à un budget très difficile. conditions. L’aide récemment promulguée, ainsi que la perspective d’une vaccination généralisée au cours des prochains mois, devraient contribuer à stimuler les dépenses des États et des collectivités locales et à renforcer la reprise économique en conséquence.

Quelle est l’ampleur probable des pertes de revenus?

Comme Alan Auerbach, William Gale, Byron Lutz et moi l’avons noté dans un article récent de Brookings Papers on Economic Activity (BPEA), cette récession est très différente des précédentes. Bon nombre de ces différences suggèrent que les pertes de revenus seront moins importantes que lors de la récession habituelle: les pertes d’emplois ont été concentrées à un degré inhabituel parmi les travailleurs à bas salaires (qui paient moins d’impôts sur le revenu); le marché boursier a augmenté et non baissé (ce qui entraîne les recettes fiscales sur les plus-values); et le stimulus fiscal sans précédent de 2 billions de dollars de la loi CARES promulgué au printemps dernier a soutenu la consommation, et donc les recettes de la taxe de vente, ainsi que le revenu imposable (en partie parce que les prestations de chômage sont imposables dans la plupart des États). D’un autre côté, les modes de consommation ont radicalement changé en raison de la pandémie, décimant les frais et taxes perçus sur l’utilisation des aéroports, les ventes d’essence, les services de loisirs, les transports en commun, etc. Sur le net, cependant, nous avons conclu que les pertes de recettes des États et des collectivités locales dues à la récession seraient modérées et bien inférieures à ce que certains avaient prédit sur la base de l’augmentation du taux de chômage.

Des données récentes suggèrent que les estimations de notre article de septembre 2020 étaient probablement trop importantes. Nous nous sommes appuyés sur les projections économiques du Congressional Budget Office (CBO) qui se sont avérées trop pessimistes, du moins jusqu’à présent. Par exemple, le CBO avait projeté que la consommation personnelle au troisième trimestre de 2020 serait de 5,8% inférieure à son niveau du troisième trimestre de 2019 – mais l’estimation actuelle du Bureau of Economic Analysis (BEA) est que la baisse n’était que de 1,7%. Bien que nous n’ayons pas mis à jour nos estimations, un calcul approximatif à l’arrière de l’enveloppe suggère que les pertes de revenus des États et des administrations locales (y compris les pertes des hôpitaux publics et des établissements d’enseignement supérieur) seront probablement de l’ordre de 140 milliards de dollars en 2020, 110 milliards de dollars en 2021 et 100 milliards de dollars en 2022 – soit 350 milliards de dollars sur trois ans – environ 5¼%, 4% et 3¼%, respectivement, en deçà de ce à quoi ils s’attendaient avant le COVID.

Ces estimations sont à peu près cohérentes avec les données entrantes sur la perception des impôts. Le résumé trimestriel le plus récent des recettes fiscales des États et des collectivités locales du Bureau du recensement montre que les recettes fiscales pour les trois premiers trimestres de 2020 sont en baisse d’environ 1% par rapport à la même période de 2019; sans la pandémie, les revenus auraient probablement augmenté d’environ 3%. Les données du BEA montrent une baisse similaire des revenus autonomes des États et des collectivités locales (recettes totales moins l’aide du gouvernement fédéral) au cours de cette période. Les données recueillies par l’Institut urbain sur les recettes fiscales de l’État montrent que le total des recouvrements fiscaux a baissé de 5,3% au deuxième trimestre de cette année par rapport à l’année dernière. La prise en compte de la forte croissance des recouvrements fiscaux au premier trimestre et des pertes probablement moindres dans les recettes des administrations locales (parce que les impôts fonciers, qui représentent plus de 70% des recettes fiscales locales, ont bien résisté pendant la pandémie) entraînerait probablement l’Urban Institute chiffres à peu près conformes à ceux du Census Bureau et du BEA.

Les gouvernements des États et locaux ont reçu jusqu’à présent environ 280 milliards de dollars d’aide fédérale, et le dernier paquet budgétaire contient environ 120 milliards de dollars de plus. L’aide dépasse donc d’environ 50 milliards de dollars mon estimation sommaire des pertes de revenus attendues au cours des trois prochaines années. Mais les gouvernements des États et locaux ont également dû faire face à des dépenses accrues liées à la pandémie, en particulier en ce qui concerne la santé publique – de sorte que les budgets peuvent encore être serrés. En outre, il existe une énorme hétérogénéité à la fois entre les États et au sein des États – les États qui dépendent fortement des revenus du tourisme ou du pétrole ont été beaucoup plus durement touchés, les agences de transport ont vu leurs revenus s’effondrer et, comme je l’explique ci-dessous, les districts scolaires locaux peuvent être soumis à de fortes tensions, même dans les États dont la situation financière est décente dans leur ensemble.

Quelle est l’ampleur des pertes de revenus induites par la pandémie par rapport à celles subies pendant la Grande Récession?

Les pertes de revenus désormais prévues pour l’État et le secteur local en raison de la pandémie sont beaucoup plus faibles que celles des États pendant la Grande Récession. Comme le montre le graphique ci-dessous, les revenus autonomes (réels) corrigés de l’inflation ont chuté d’environ 8% pendant la Grande Récession et sont restés inférieurs aux niveaux d’avant la récession jusqu’à la fin de 2013.

J’estime que dans cette récession, les revenus autonomes réels seront inférieurs de 3¼% au niveau de 2019 en 2020, à peu près égaux au niveau de 2019 en 2021, et le dépasseront d’ici 2022. Ainsi, la baisse des revenus devrait être beaucoup plus faible et beaucoup moins persistante que pendant la Grande Récession.

baisse des revenus de l'État_local pendant la grande récession

Comment l’emploi dans l’État et au niveau local a-t-il changé depuis la pandémie, et comment ces baisses se comparent-elles à celles enregistrées pendant la Grande Récession?

Malgré ces projections de pertes de revenus relativement modérées, l’emploi par les États et les administrations locales a chuté pendant la pandémie. Les chiffres ci-dessous comparent les baisses d’emploi des États et des administrations locales au cours de la récession actuelle avec celles enregistrées pendant la Grande Récession. Trois choses à noter:

  • Les baisses de l’emploi cette année dépassent celles enregistrées pendant la Grande Récession, malgré les pertes de revenus beaucoup plus faibles cette année.
  • L’emploi a commencé à baisser en mars – au début de la récession – alors que pendant la Grande Récession (et en fait, dans la plupart des récessions), les baisses de l’emploi dans le secteur public et local ont tendance à être en retard par rapport au déclin de l’activité économique globale.
  • Pendant la Grande Récession, les gouvernements des États ont augmenté l’emploi dans les établissements d’enseignement supérieur, tandis que l’emploi dans d’autres parties du gouvernement de l’État a chuté; cette récession, l’inverse est vrai. Au niveau local, les baisses de l’emploi ont été un peu plus importantes dans l’éducation que dans le non-éducation, alors qu’elles étaient assez similaires pendant la Grande Récession.

État emploi_grande récession vs pandémie

emploi local grande récession vs pandémie

Si les pertes de revenus ne sont pas si importantes, pourquoi l’emploi a-t-il tant changé?

Le déclin de l’emploi dans les États et au niveau local semble résulter au moins en partie de la nécessité de s’éloigner socialement pendant la pandémie. Comme les écoles sont devenues virtuelles en mars et avril, le besoin de chauffeurs d’autobus et de travailleurs de la cafétéria a diminué; la baisse des inscriptions tant dans la maternelle à la 12e que dans les universités signifiait également qu’il fallait moins de personnel. (La tendance en forme de V de l’emploi dans l’enseignement local dans la figure ci-dessus reflète cela – normalement, les chauffeurs de bus et les employés de cafétéria sont licenciés en été. Dans ces données désaisonnalisées, les mises à pied précoces se sont traduites par une baisse au printemps mais une augmentation en été.) De même, la fermeture des parcs et la réduction considérable du trafic sur les routes et dans les aéroports et les ports ont réduit le besoin de personnel.

Les conditions budgétaires serrées ont-elles également été un facteur? L’utilisation des pertes de revenus projetées pour 2020 (hors pertes dans les hôpitaux et les établissements d’enseignement supérieur) et l’aide fédérale estimée par État à partir du document BPEA nous permet d’évaluer dans quelle mesure les baisses d’emploi sont corrélées à des conditions budgétaires strictes. Comme l’illustre le graphique ci-dessous, l’emploi local dans l’éducation a diminué davantage dans les États où nous prévoyions de fortes baisses de revenus et moins dans les États où l’aide fédérale en tant que part des revenus autonomes était plus élevée. Ces relations sont statistiquement significatives et économiquement importantes – environ 40% de la main-d’œuvre de l’État et locale est dans l’enseignement local.

l'emploi local a diminué moins là où les pertes de revenus sont similaires

l'emploi local a diminué moins là où l'aide fédérale est plus généreuse

Lorsque la pandémie a frappé, la plupart des États finalisaient encore leurs budgets (la plupart des exercices fiscaux des États commencent le 1er juillet). Craignant que les revenus soient sur le point de chuter, les États ont probablement réduit l’aide à l’éducation locale, et ces entités en ressentent les effets alors même que les déficits s’avèrent beaucoup moins importants que ce que l’on craignait. Cependant, il n’y a pas de relation apparente entre notre mesure des conditions fiscales et l’emploi au niveau national et local en dehors de l’éducation locale. (Ces graphiques ne sont pas présentés.) Green et Loualiche constatent également que les changements dans les conditions fiscales ont affecté l’emploi dans le secteur public et local, bien qu’ils ne séparent pas l’éducation de l’emploi non éducatif.

Cela signifie-t-il qu’une aide fédérale supplémentaire – comme les 125 milliards de dollars du récent paquet fiscal – n’augmentera pas les dépenses des États et des collectivités locales?

Non. Premièrement, une grande partie de l’aide est ciblée sur les entités les plus stressées – écoles de la maternelle à la 12e année, santé, transports et enseignement supérieur. Deuxièmement, même si les baisses de l’emploi en dehors de l’enseignement local ne sont pas bien expliquées par des déficits de revenus, cela ne signifie pas qu’elles sont uniquement dues à l’éloignement social. Il est fort probable que les gouvernements des États et locaux – en se souvenant de la longue et lente reprise après la Grande Récession et des années de coupes budgétaires – ont été prudents dans leurs dépenses alors même que leurs revenus sont plus élevés que prévu. Les augmentations de l’aide fédérale devraient fournir le coussin qui permettra à ces gouvernements d’augmenter leurs dépenses sans craindre de futurs problèmes budgétaires, ce qui les aidera à fournir des services essentiels aux contribuables et à améliorer la reprise économique globale. Troisièmement, certains États et gouvernements locaux sont clairement confrontés à des conditions budgétaires très difficiles – par exemple, des États dépendant du tourisme. Dans ces régions, l’aide contribuera à réduire le besoin de réductions supplémentaires des dépenses.

Vous pourriez également aimer...