Tard un soir de 2019, j'ai reçu un SMS d'un haut diplomate américain à l'étranger: «Pouvez-vous m'envoyer des exemples de matrices de mise en œuvre?» Elle était dans les dernières étapes d'une négociation post-conflit et s'enquiert de la partie d'un accord de paix qui sert d'outil de gestion de projet – énonçant des engagements, des échéanciers et une séquence d'événements convenus par deux ou plusieurs parties à un contestation. Le diplomate – expérimenté, connecté, averti – avait rarement eu besoin de se plonger dans ce pool particulier de connaissances techniques, et a donc cherché des idées. «Qu'est-ce qui a fonctionné ailleurs et pourquoi?» a-t-elle demandé, cherchant à recouper les meilleures pratiques. « Que montrent les données? »
Elle et son équipe ont obtenu ce dont ils avaient besoin, mais le processus ne devrait pas être si ponctuel. Si une nouvelle administration prend les rênes l'année prochaine, elle devrait, dans le cadre d'un effort plus large visant à revitaliser la diplomatie américaine et à reconstruire un département d'État décimé, créer une petite unité de soutien à la médiation. Une telle unité devrait être dotée d’experts dont le seul mandat est de veiller à ce que nos diplomates disposent des outils dont ils ont besoin pour réussir à instaurer la paix.
Tradecraft: médiation tierce
Au cours des cinq dernières années seulement, des diplomates américains ont été impliqués – directement ou indirectement – dans les efforts de rétablissement de la paix en Libye, en Syrie, au Yémen, en Colombie, en Irak, en Afghanistan, au Mali, au Soudan et au Soudan du Sud, sans parler de dizaines d'autres conflits et efforts de diplomatie préventive. D'autres professionnels du service extérieur et des personnes nommées politiques ont été invités à concevoir ou à jouer des rôles dans des négociations multipartites complexes – en vue d'un accord sur le programme nucléaire iranien ou d'un accord sur le climat au titre de la Convention-cadre des Nations Unies, par exemple. On suppose souvent que la médiation et la négociation sont des compétences facilement accessibles à toute personne engagée dans la politique ou la diplomatie, en particulier les diplomates chevronnés et les hauts fonctionnaires nommés. Mais ce n'est pas le cas: la médiation professionnelle est un métier spécialisé, souvent très technique, à part entière.
La médiation professionnelle est un métier spécialisé, souvent très technique, à part entière.
Trop souvent, nos diplomates déployés en avant – qui comprennent les contextes locaux et ont établi des relations dans un pays particulier – sont poussés dans ces rôles, lorsque des vies et des intérêts critiques sont en jeu, bien qu'ils n'aient reçu aucune formation spécialisée. Les pourparlers de paix, les négociations multipartites et d'autres formes de dialogue reposent sur des choix critiques concernant la conception des processus, les règles et les mandats, l'architecture de soutien, la stratégie de négociation, le séquençage, l'inclusivité et la mise en œuvre. Un large éventail d'outils et de modèles techniques façonne davantage la mise en œuvre de nombreux accords, des mécanismes de surveillance du cessez-le-feu et des formules de partage du pouvoir à l'allocation des ressources naturelles et à l'élaboration de la constitution. Bien que nos institutions de politique étrangère soient dotées d'une expertise, notamment en matière de commerce et autres négociations bilatérales, aucune partie de la bureaucratie n'est chargée spécifiquement de ce type de soutien. De plus, comme les négociations de paix sont souvent rapides, fluides et sous pression, les diplomates présents dans la salle ont rarement le temps de prendre du recul et de commencer à se renseigner sur l’enchaînement des compromis ou des plans de désarmement et de démobilisation.
Les personnalités et les instincts politiques sont des ingrédients importants dans de tels scénarios, mais ils sont loin d'être suffisants. Les bonnes pratiques de médiation s'appuient sur un réservoir de leçons apprises, de compétences techniques et d'outils développés, au fil du temps, par des spécialistes. Il n'existe pas deux situations identiques, mais il existe une multitude de leçons – bonnes, mauvaises et laides – à partir desquelles une unité de médiation pourrait aider à tirer des enseignements et à s'adapter.
Le trou
En 2012, des diplomates américains ont contribué à façonner le «processus de Genève» – une série de pourparlers facilités par l'ONU soutenus par les États-Unis, la Russie et d'autres – dans le but de résoudre la guerre en Syrie. Mais peu de fonctionnaires chargés des affaires du Proche-Orient avaient été directement impliqués dans un tel processus auparavant. «Il y avait beaucoup d'auto-éducation en cours lors de la conception d'un processus», m'a dit l'un d'eux. Des circonstances similaires sont apparues à nouveau en 2016, a expliqué un autre, lorsque le département d'État a cherché à concevoir un groupe de travail international sur le cessez-le-feu qui serait coprésidé avec Moscou.
En 2013, lorsque le Soudan du Sud est entré dans la guerre civile, j'ai participé à la relance du processus de paix qui a suivi. Mon patron, l'envoyé spécial américain, et moi avons aidé à concevoir puis à soutenir un dialogue multipartite facilité par des médiateurs d'une organisation régionale africaine. À plusieurs moments litigieux – élargir les discussions pour inclure les parties prenantes non combattantes, concevoir un modèle de vote pour la prise de décision, formuler un système de rotation pour attribuer les pouvoirs du gouvernement – nous aurions pu bénéficier d'une unité en attente prête à informer nos délibérations avec des exemples utilisés ailleurs ou des scénarios. esquisser les éventualités potentielles.
Les diplomates qui ont soutenu le processus de paix colombien en 2015 ont rapporté la même chose. La justice transitionnelle – y compris la révélation de la vérité, les réparations et la responsabilité – était «sans doute le plus épineux» des six points à l'ordre du jour de la paix, m'a dit l'un d'eux. Et si l’équipe américaine connaissait de façon anecdotique des formules utilisées ailleurs, elle a signalé qu’un menu de modèles comparatifs adaptés aux circonstances de la Colombie aurait pu aider les partisans du processus de paix à réduire le fossé entre le gouvernement et les négociateurs rebelles.
Valeur ajoutée diplomatique
Il existe un moyen simple et économique d’améliorer la diplomatie américaine dans de tels scénarios: une petite unité de conseil en médiation, dotée d’experts qui peuvent, le moment venu, offrir des ressources, des conseils et, si nécessaire, un soutien direct. (Les Nations Unies, ayant reconnu un besoin similaire, ont créé une unité interne de soutien à la médiation en 2006; l'Union européenne en 2011.) Compte tenu des batailles intestines au sein du Département d'État et entre les agences gouvernementales américaines, il est essentiel un service soit axé sur la demande. Les experts d’une unité de médiation ne devraient pas s’insérer dans un processus ou chercher à promouvoir leur gamme de services, car c’est exactement le genre de chose qui fait reculer les diplomates déployés en avant et les bureaux régionaux du Département d’État. Une telle équipe devrait plutôt répondre aux demandes des diplomates et des envoyés spéciaux dans trois domaines fonctionnels.
Premièrement, l'unité consultative doit servir de référentiel de connaissances, collectant, synthétisant et partageant les informations sur les leçons apprises – à l'intérieur et à l'extérieur du gouvernement. Ses experts pourraient proposer des analyses sur des modèles comparatifs et adapter des options à un ensemble de circonstances émergentes, qu'il s'agisse de la conception d'un processus de paix, d'une stratégie de négociation, d'un outil de mise en œuvre ou de l'éventail des compétences techniques qui se présentent dans la plupart des scénarios de rétablissement de la paix. Supposons qu'un nouveau conflit en Asie du Sud-Est ait des caractéristiques similaires à une guerre civile récemment résolue en Amérique centrale – les deux sont des systèmes hautement centralisés dirigés par un groupe rebelle devenu parti politique dominant, ou les deux ont vu une utilisation sans précédent des médias sociaux comme instrument de conflit. Quels outils ou approches utilisés en Amérique centrale pourraient être utilement adaptés pour l'Asie du Sud-Est, qui ne se traduisent pas bien, et quels faux pas les États-Unis ou d'autres partisans du processus ont-ils commis qui pourraient être évités s'ils sont identifiés tôt?
Ce service constituerait une amélioration notable par rapport à la pratique actuelle, dans laquelle le département d'État et les membres du personnel de la sécurité nationale bricolent trop souvent des mémos – en s'appuyant largement sur Google – qui seraient mieux produits et gérés par une équipe d'experts dévoués. (Un autre problème: les grandes bureaucraties sont mauvaises pour la gestion de l'information, et les notes de fond qui pourraient informer les futurs choix de politique disparaissent souvent dans des serveurs informatiques sans fond tandis qu'un futur membre du personnel se démène pour reproduire le même mémo.)
Deuxièmement, une unité consultative pourrait entretenir des liens avec des experts en théorie de la négociation et des organisations dédiées aux meilleures pratiques de médiation – telles que l'Institut américain de la paix, le Kroc Institute for Peace Studies de l'Université de Notre-Dame et le Centre pour le dialogue humanitaire basé à Genève – solliciter des documents d'options ou des compétences spécifiques selon les besoins. L'unité consultative pourrait également combler une lacune dans la formation de nos diplomates, à la fois sur le contenu spécialisé et sur les nouvelles ressources dont ils disposent. Chaque semestre d'automne, je travaille avec des étudiants talentueux en milieu de carrière qui viennent d'emplois dans le domaine de la politique étrangère américaine, dont plusieurs ont raconté des histoires d'apprentissage à la volée dans des négociations complexes. En effet, chaque année, les aspirants diplomates américains arrivent au Foreign Service Institute (FSI) à Arlington, en Virginie, pour une orientation de sept semaines, avec des instructions sur l'élaboration des politiques, les opérations interinstitutions et la communication interculturelle. Mais contrairement aux écoles du service extérieur de certains pays, l’institut n’offre aucune formation en médiation et seulement deux courts modules de négociation pour les diplomates plus avancés – trop peu d’entre eux ont la chance de s’inscrire à un tel cours. Une nouvelle unité pourrait offrir des formations régulières sur les métiers de la médiation aux diplomates les plus susceptibles d'en avoir besoin, et travailler avec le FSI pour élargir son programme.
Enfin, l'unité d'appui à la médiation pourrait, sur demande, déployer un expert compétent pour soutenir une équipe de négociation américaine à l'étranger. Cet expert peut provenir de l'unité elle-même, ou être tiré de fichiers activement maintenus par l'unité (c'est-à-dire des listes de fonctionnaires de tout le gouvernement américain qui ont une expérience dans des domaines spécialisés, qu'il s'agisse de zones d'exclusion d'armes lourdes ou d'administration partagée d'oléoducs d'exportation de pétrole) . Supposons qu'un pays riche en cuivre sort d'une guerre civile et que le contrôle de ses lucratives mines de cuivre soit vivement contesté par les combattants en guerre. Un fonctionnaire ayant une connaissance technique des modèles d'allocation des ressources naturelles et des précédents pourrait être invité à rejoindre des diplomates américains de haut niveau sur le terrain. Ce type de renforcement se produit déjà à l'occasion, car les fonctionnaires font appel à des conseillers juridiques, au personnel militaire, au personnel de divers bureaux fonctionnels et parfois uniquement à des collègues de confiance. Cette maximisation du personnel et des relations devrait bien entendu se poursuivre, mais l'établissement d'une capacité institutionnelle permettrait de mieux ancrer et amplifier ces efforts, et pourrait être réalisé avec très peu de ressources.
Une maison bureaucratique
Comme dans toute bureaucratie, les batailles de territoire sont à la fois un cancer et un mode de vie. Les bureaux spécialisés se trouvent souvent sans rapport avec le processus d'élaboration des politiques, même s'il existe une forte justification de leur existence. En tant que telle, une unité de médiation n'ajoutera de la valeur que si une attention particulière est accordée à son placement au sein de la bureaucratie, à son profil de dotation en personnel et à ses relations avec les principaux utilisateurs – y compris le secrétaire d'État et d'autres négociateurs de haut niveau.
Je ne suis pas le premier à proposer une unité. Le Bureau des opérations de conflit et de stabilisation (CSO) du Département d'État – un bureau dont le mandat concorde avec le travail de médiation décrit ici – a tenté de combler cette lacune, notamment en soutenant les mécanismes de surveillance de la paix et en développant des outils de modélisation des négociations. Mais ces efforts n'ont jamais démarré, en partie parce que le bureau naissant n'a jamais réalisé son objectif ou n'a jamais été adopté par le reste du département – y compris les bureaux régionaux qui exercent le plus d'influence. Les responsables des OSC ont toujours dû faire pression sur les processus politiques, leurs contributions et leurs ressources souvent ignorées, leur soutien n'a pas toujours fait confiance.
Le bureau des OSC est, en théorie, l'endroit où une unité consultative pourrait être le mieux logée, et si elle est réhabilitée et / ou restructurée, elle pourrait encore être un foyer bureaucratique approprié. Mais en l'absence de changements drastiques, d'autres options viennent à l'esprit. La première consiste à le joindre au personnel chargé de la planification des politiques du secrétaire d’État; une autre consiste à l'héberger au sein du bureau du sous-secrétaire aux affaires politiques, auquel les bureaux régionaux font officiellement rapport. (Le travail d'une équipe consultative en médiation pourrait également être sous-traité à des organisations externes, mais un certain nombre de courants – y compris les dispositions gouvernementales sur la classification – vont à l'encontre de l'externalisation totale de cette fonction.)
Pour éviter les décès dus à la bureaucratie, une unité consultative en médiation devrait être composée d'experts extérieurs au service extérieur et ayant une expérience directe de la médiation, de la théorie de la négociation, de la conception du processus de paix ou de l'un des domaines techniques susmentionnés. Les institutions américaines font bien trop peu pour attirer des talents extérieurs au gouvernement, et ces postes sont des candidats idéaux pour un contrat «annexe B» – un mécanisme de recrutement sous-utilisé qui recrute exclusivement sur la base d'une expertise particulière.
Après plusieurs années de décadence, il est temps de reconstruire la politique étrangère américaine et de revitaliser notre appareil diplomatique.
En ce qui concerne la dotation en personnel, une métrique Boucle d'or doit également être appliquée: si l'unité est dirigée par une personne trop âgée (par exemple, un ambassadeur à la retraite connu pour son effort de rétablissement de la paix de haut niveau), les diplomates dans le besoin ne décrocheront pas le téléphone pour demander de l'aide. , de peur d'être supplanté, surclassé ou autrement accablé. Si le personnel est trop jeune, les diplomates résisteront à se voir confier la tâche d'éduquer sur le tas. Enfin, il convient de rappeler que cette unité doit être animée par les demandes de ses clients, ses contributions adaptées aux demandes de ces collègues à la table des négociations.
Si une unité consultative en médiation est soutenue par un nouveau secrétaire d'État et qu'elle a la possibilité de démontrer sa valeur, ces défis bureaucratiques peuvent être surmontés. Après plusieurs années de décadence, il est temps de reconstruire la politique étrangère américaine et de revitaliser notre appareil diplomatique. Ceux qui esquissent maintenant des plans devraient inclure une unité consultative de médiation – une solution simple et rentable qui renforcera la diplomatie américaine et permettra à nos diplomates de mieux préparer la paix.
