Pourquoi l'AGOA est-elle meilleure qu'un accord bilatéral de libre-échange?

Ces derniers mois, les États-Unis ont entamé des négociations pour un accord de libre-échange bilatéral avec le Kenya. Ces négociations sont alignées sur la vision de l’administration actuelle de réciprocité commerciale plutôt que de programmes de préférences commerciales unilatérales. Bien que ces négociations puissent aboutir au premier accord commercial bilatéral entre les États-Unis et un pays d'Afrique subsaharienne, le passage d'accords commerciaux préférentiels régionaux à des accords bilatéraux de libre-échange pourrait nuire à la croissance des petits pays, qui ne présentent peut-être pas suffisamment d'intérêt économique pour les États Unis. Les accords bilatéraux pourraient également saper les efforts visant à créer un bloc économique régional par le biais de la Zone de libre-échange continentale africaine (ZLECA).

Lorsque le président Bill Clinton a signé la loi sur la croissance et les opportunités en Afrique (AGOA) en 2000, les pays africains ont obtenu un avantage concurrentiel en offrant des exportations unilatérales en franchise de droits pour 6 500 produits d'Afrique vers les États-Unis. Vingt ans après l'adoption initiale de l'AGOA, nous constatons qu'elle a créé une croissance durable à long terme en stimulant le secteur privé et en créant des emplois dans une région où de nombreux pays sont aux prises avec un chômage élevé, répondant ainsi aux défis structurels auxquels la région est confrontée. De plus, en choisissant une approche régionale pour l'accord commercial, Clinton a habilité à la fois les grands acteurs comme l'Afrique du Sud et les petits acteurs comme le Lesotho. À bien des égards, cette approche s'aligne sur le mantra «le commerce et non l'aide».

Bien que l'AGOA ait été prorogée à deux reprises, le plus récemment jusqu'en 2025, elle a été menacée au cours des quatre dernières années, car des droits de douane ont été imposés sur les principaux produits en acier et en aluminium et l'accès en franchise de droits a été suspendu pour les importations de vêtements en provenance du Rwanda. Toute nouvelle perturbation de l'AGOA pourrait dévaster la région, en particulier à moyen et long terme, les économies cherchant à se remettre de l'impact du COVID-19.

En Afrique du Sud, l'AGOA a contribué à accroître considérablement la création d'emplois tirée par les exportations dans de nombreux secteurs, y compris l'automobile et l'agriculture (553 millions de dollars et 364 millions de dollars, respectivement, en 2019). L’AGOA a stimulé les exportations agricoles sud-africaines telles que le vin et les agrumes, ce dernier étant l’un des secteurs les plus à forte intensité de main-d’œuvre du secteur agricole. Une analyse de l'Université d'Afrique du Sud a révélé qu'en 2017, les États-Unis ont importé environ 59 millions de dollars – soit 10% – de leur vin d'Afrique du Sud, ce qui représente une part considérable compte tenu de la concurrence mondiale. Une simulation d'équilibre partiel a montré qu'à court terme, l'Afrique du Sud perdrait un marché des produits vitivinicoles d'environ 8,1 millions de dollars si les avantages de l'AGOA étaient remplacés par des tarifs réciproques via le système tarifaire de la nation la plus favorisée (NPF). Cela signifierait une perte de 14 pour cent des recettes d'exportation du vin, ce qui aurait un impact direct sur l'industrie qui fournit 300 000 emplois directs et indirects.

Mais les petits pays ont également énormément bénéficié. Bien que l’industrie du textile et de l’habillement du Lesotho ait été créée pour la première fois à la fin des années 80, les exportations ont explosé après l’AGOA (figure 1). L’industrie est passée d’une poignée d’usines dans les années 90 à devenir le plus grand employeur du secteur privé (43%), créant 40 000 emplois, qui bénéficient directement et indirectement à 13% de la population du Lesotho. Le Lesotho exporte environ 250 millions de dollars de vêtements vers des marques américaines telles que Levi’s, Walmart et Old Navy.

L’accès en franchise de droits accordé par l’AGOA est important pour accroître la compétitivité de l’industrie du vêtement africaine, qui n’est pas couverte par le Système généralisé de préférences (SGP), un autre programme commercial préférentiel. Une partie de cet avantage concurrentiel a été perdu en 2005 lorsque l’Accord multifibres de l’Organisation mondiale du commerce a expiré, ce qui a mis fin aux contingents d’exportation et accru la concurrence de la Chine et d’autres producteurs de vêtements asiatiques (figure 2). Pourtant, l'accès en franchise de droits a permis à l'Afrique subsaharienne de développer le secteur du textile et de l'habillement, qui est un employeur à grande échelle de main-d'œuvre peu qualifiée.

Figure 1. Exportations de textiles et de vêtements du Lesotho à la suite de l'AGOA

Figure 2. Les importations de textiles et de vêtements dans le cadre du programme AGOA sont passées de 355,8 millions de dollars en 2001 à 1,4 milliard de dollars en 2019

L'avantage des accords commerciaux préférentiels est qu'ils peuvent créer des changements structurels durables. Après 18 ans à bénéficier de l'AGOA, une analyse d'équilibre général calculable réalisée par la Banque mondiale en 2018 a montré que si l'AGOA était supprimée, cela entraînerait une perte de revenu de 1% d'ici 2020 et une baisse de 16% dans le textile et l'habillement. Mais des simulations ont également montré que des mesures de facilitation des échanges qui réduisent les coûts commerciaux moyens de 2 pour cent par an élimineraient les effets négatifs sur les revenus résultant de l'élimination de l'AGOA. La protection de l'industrie naissante fournie par l'AGOA a permis à l'industrie de se développer et de s'épanouir, de sorte que la réduction des coûts commerciaux de seulement 2 pour cent permettrait au Lesotho de maintenir sa compétitivité.

Alors que le Lesotho a bénéficié de l'AGOA pendant deux décennies, d'autres industries et secteurs commencent tout juste à en bénéficier. La Namibie possède un important secteur de l'élevage avec plus de 7,7 millions de bovins, ovins et caprins. En 2019, la Namibie est devenue le premier pays d'Afrique à exporter du bœuf aux États-Unis après 15 ans de travail pour satisfaire aux réglementations de sécurité et de logistique, et devrait exporter 860 tonnes de bœuf aux États-Unis en 2020, pour passer à 5000 tonnes d'ici 2025. Exporter vers les États-Unis est une grande opportunité de marché pour la Namibie – les États-Unis sont le plus gros consommateur de viande rouge, les Américains consommant en moyenne 120 kilogrammes de viande par personne et par an, selon le ministère américain de l'Agriculture. La Namibie Meatco a bénéficié d'un accès en franchise de droits au marché américain par le biais de l'AGOA – étant donné les débuts des relations d'exportation de bœuf avec les États-Unis, une perturbation de l'AGOA pourrait compromettre sa durabilité et compromettre les investissements en capital dans le secteur.

Les relations commerciales entre les États-Unis et l'Afrique sont actuellement en cours de refonte – et si l'AGOA est davantage perturbée ou remplacée par des accords de libre-échange bilatéraux, cela pourrait porter un coup dur à un certain nombre d'économies de la région.

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