Les priorités initiales de politique étrangère de l’administration Biden se concentrent: lutter contre le changement climatique, concurrencer la Chine et inverser la propagation de l’autoritarisme, le tout à travers le prisme du renouveau intérieur américain.
Alors que la Maison Blanche met le stylo sur papier sur sa première stratégie de sécurité nationale (SSN), ces thèmes figureront en bonne place. Mais il en sera de même pour d’autres problèmes moins importants mais toujours critiques. Le plus important d’entre eux devrait être la fragilité des États et les menaces associées aux intérêts américains. Comme l’a déclaré le secrétaire d’État Antony Blinken lors de son audition de confirmation: «Les risques qui continuent d’être posés par les États fragiles» sont «beaucoup» dans l’esprit du président Joe Biden. Les États-Unis doivent donc «faire ce que nous pouvons» pour aider à renforcer les États fragiles et les empêcher de devenir des «États en faillite».
En effet, la fragilité est étroitement liée aux priorités fondamentales de l’administration. Les États fragiles sont moins équipés pour enrayer la propagation de pandémies comme le COVID-19, plus susceptibles d’être la source de conflits violents en raison de la gouvernance prédatrice, moins capables de freiner le changement climatique ou de faire face à ses effets, et dans certains cas plus susceptibles de s’ingérer de Pékin ou de Moscou.
Voici pourquoi et comment le prochain NSS devrait s’attaquer à la fragilité des États.
La fragilité comme cadre pour répondre aux priorités de sécurité nationale
La fragilité est l’absence ou la rupture d’un contrat social entre les citoyens et leur gouvernement. Elle se développe lorsque la relation entre un État et la société ne parvient pas à produire des résultats politiques que les citoyens considèrent comme efficaces et légitimes, et est activée là où les élites prédatrices exploitent les institutions de gouvernance pour tirer profit de la corruption ou des conflits.
Cette corrosion du contrat social d’un pays peut se manifester par diverses formes de violence armée, y compris les gouvernements réprimant la dissidence et les acteurs armés non étatiques cherchant à outrepasser un régime au pouvoir ou à faire progresser une coterie d’intérêts criminels. La répartition montre également des réponses politiques largement sous-optimales en raison d’un manque de ressources ou de prouesses technocratiques, ou d’une combinaison des deux, à une série de problèmes qui ont un impact sur les pays voisins.
Ces symptômes et d’autres de fragilité de l’État exacerbent ou compliquent de nombreux défis de politique étrangère de l’équipe Biden. Les États fragiles sont plus vulnérables aux stress du changement climatique, moins en mesure de prendre des mesures proactives pour y faire face et, dans certains cas, les principaux émetteurs. Ces pays sont plus exposés aux tentatives de Pékin d’étendre son influence, que ce soit par des accords d’investissement opaques ou des efforts visant à promouvoir le modèle autoritaire du Parti communiste chinois comme supérieur à la démocratie, y compris la formation de représentants des partis politiques. La violence armée perturbe les chaînes d’approvisionnement et pousse les flux migratoires vers les alliés américains. La fragilité est un catalyseur du terrorisme qui continue de menacer les intérêts américains à l’étranger et les citoyens du pays, même s’il n’y a pas eu d’attaque étrangère sur le sol américain depuis le 11 septembre 2001.
Intégrer la fragilité de l’État dans la stratégie de sécurité nationale
Les États-Unis n’ont pas besoin – et ne devraient pas – s’attaquer partout à la fragilité des États. Mais il doit s’attaquer à ce problème et à ses conséquences dans les pays qui comptent le plus pour les intérêts américains. Agir autrement reviendrait à siffler devant le cimetière, ignorer un défi clé simplement parce qu’il ne fait pas partie des éléments pressants déjà énoncés par l’administration.
En élaborant le NSS, l’équipe de Biden peut faire trois choses pour intégrer et traiter de manière appropriée les menaces et les opportunités dans les États fragiles.
Premièrement, la stratégie de sécurité nationale devrait inclure la mise en œuvre et le financement intégral de la nouvelle «Stratégie américaine pour prévenir les conflits et promouvoir la stabilité», comme le préconise le Global Fragility Act de 2019. Conçue comme un «PEPFAR pour le conflit» et apportant jusqu’à 1,1 milliard de dollars sur 10 ans, la stratégie est un cadre prêt à l’emploi pour aborder les aspects du défi de la fragilité d’une manière qui bénéficie d’un soutien bipartisan et repose sur des preuves.
L’administration pourrait apporter de petits changements à la stratégie (y compris l’ajout du changement climatique comme cause et conséquence de la fragilité, par exemple) mais n’a pas besoin de procéder à de lourdes modifications. Le traitement du conflit par la stratégie comme un problème politique exigeant une démocratie et une gouvernance fortes comme solution, ainsi que l’importance de la consolidation de la paix, sont sur place. Pour réussir la mise en œuvre, la Maison Blanche doit intégrer ses travaux sur la démocratie et la diplomatie multilatérale dans l’exécution de la stratégie.
Deuxièmement, la stratégie de sécurité nationale doit s’engager à empêcher conflit dans les pays prioritaires et investir dans les infrastructures et le capital humain nécessaires pour y parvenir. Les conflits à l’étranger sont importants pour les citoyens américains, car ils peuvent perturber les chaînes d’approvisionnement, entraver l’accès à des marchés précieux, favoriser le terrorisme et faciliter la propagation de maladies comme le coronavirus. Mieux vaut éviter ces perturbations lorsque cela est possible que de gérer les retombées. Les efforts en amont ont également un sens financier: chaque dollar dépensé pour la prévention de la violence peut permettre d’économiser 16 dollars plus tard pour faire face aux conséquences d’un conflit armé.
Les agences gouvernementales américaines essentielles à cet effort, y compris le nouveau Bureau pour la prévention des conflits et la stabilisation de l’Agence des États-Unis pour le développement international (USAID) et le Bureau des opérations de conflit et de stabilisation du Département d’État, ont l’expertise nécessaire pour obtenir des résultats. Avec d’autres bureaux fonctionnels importants du Département d’État, comme Counter Terrorism, ils devraient recevoir la couverture et les ressources supérieures pour prévenir et atténuer la violence dans les pays les plus importants pour la sécurité et la prospérité économique des États-Unis. Cette expertise du domaine fonctionnel est nécessaire mais pas suffisante pour prévenir et atténuer la violence. Les bureaux régionaux des départements et des agences, qui élaborent des politiques propres à chaque pays, doivent être investis et diriger.
Reconnaissant la nature intrinsèquement politique des conflits, l’administration Biden devrait accroître le rôle de la diplomatie dans la prévention des conflits. Les agents du Département d’État font partie intégrante de la compréhension des intérêts de leurs homologues et de l’identification des voies de sortie pour eux qui peuvent éviter l’éclatement d’un conflit armé. Pour augmenter ses capacités de diplomatie préventive, le gouvernement américain doit donner aux diplomates la formation et les incitations professionnelles nécessaires pour obtenir des résultats dans les zones de conflit. Le Département d’État devrait ajouter un cours sur la prévention des conflits et la fragilité à son cours A-100 pour tous les nouveaux agents du service extérieur. Les officiers devraient être tenus de servir dans des États fragiles, ou au moins être récompensés par un avancement de carrière pour ce faire. Le ministère devrait également envisager de prolonger certaines tournées de plus de deux ans afin que les diplomates aient le temps de nouer et de tirer parti des relations politiques et de transformer ces liens en résultats de prévention.
Enfin, la stratégie de sécurité nationale devrait explicitement souligner que le fonctionnement de la démocratie et la bonne gouvernance sont parmi les meilleurs antidotes à la violence et les ériger en une solution clé. Cela s’alignerait sur l’accent mis par l’administration sur le renforcement de la démocratie et des droits de l’homme à l’étranger et ajouterait une manière spécifique de renforcer la bonne gouvernance à l’étranger qui profite aux Américains chez eux. Dans ce cadre, la Maison Blanche devrait réévaluer l’impact et, dans certains cas, les conséquences involontaires de l’aide américaine au secteur de la sécurité. Chaque année, les États-Unis allouent environ 20 milliards de dollars pour soutenir les forces de sécurité du gouvernement partenaire. Dans beaucoup de ces cas, cependant, les gains de sécurité se font au détriment des forces de sécurité qui servent de protection aux élites qui contrôlent la gouvernance pour assurer le favoritisme plutôt que pour servir les citoyens. Cela garantit la fragilité et sape ainsi les intérêts américains à long terme. L’équipe Biden a l’opportunité de réfléchir à la meilleure façon de déployer cette assistance pour obtenir des résultats durables, éviter les conséquences contre-productives et même réorienter une partie du financement.
Avoir hâte de
L’équipe Biden est confrontée à une multiplicité de défis de politique étrangère. Il a décidé à juste titre de donner la priorité au climat, à la Chine et à défendre la démocratie et les droits de l’homme. Mais il ne peut ignorer d’autres menaces urgentes, et la fragilité de l’État en est la principale.
