Politique budgétaire pour COVID-19 et au-delà

Les fermetures de frontières, le confinement et d'autres mesures de distanciation sociale visant à retarder la propagation du COVID-19 ont mis l'économie mondiale au point mort. Les prévisions de pertes de production et de taux de chômage augmentent obstinément alors que les gouvernements font face à une crise pas comme les autres. Les économies des pays en développement ont été durement touchées, voire plus durement, que celles des pays développés, même si leurs fermetures n'ont pas été aussi strictes. Les économies en développement souffrent des effets indirects du COVID-19 sur la demande extérieure de la Chine et des économies avancées, entraînant une chute des prix des produits de base et une réduction du tourisme, des envois de fonds et des entrées de capitaux.

Tous les pays ne peuvent pas faire ce qu'il faut

Face à une crise d'une telle ampleur, beaucoup ont appelé à juste titre à faire «tout ce qu'il faut» pour endiguer la progression de la maladie et atténuer ses conséquences économiques (Baldwin et Di Mauro 2020). Parce qu'elles peuvent emprunter dans leur propre monnaie à des taux d'intérêt bas, la plupart des économies avancées ont utilisé des politiques fiscales et monétaires pour financer la réponse sanitaire, soulager les entreprises et les particuliers et injecter des liquidités dans leurs systèmes financiers. Là où l'inflation n'est pas un problème, l'argent hélicoptère (essentiellement imprimé par une banque centrale) a été utilisé, tout comme l'assouplissement quantitatif ou l'achat direct de dette souveraine par les banques centrales.

Les pays en développement, en revanche, sont confrontés à d'énormes contraintes quant à leur capacité à faire tout ce qui est nécessaire pour arrêter la propagation du virus et apporter des secours à leur population – dont beaucoup travaillent au jour le jour dans le secteur informel. Qui plus est, les pauvres des pays en développement sont touchés de manière disproportionnée par les maladies infectieuses, de sorte que la nécessité d'une intervention gouvernementale n'est pas seulement efficace mais équitable. Pour financer les efforts visant à contenir le virus, les moyens tels que l'augmentation des impôts, l'impression de l'argent ou l'emprunt sont limités. En raison des coûts d'emprunt prohibitifs auxquels la plupart des pays en développement sont confrontés sur les marchés internationaux et du niveau déjà élevé de la dette libellée en devises, la communauté internationale joue un rôle essentiel. Une initiative d’allégement de la dette bien accueillie, défendue par le Groupe des 20, s’est appuyée sur le report des créanciers officiels bilatéraux du remboursement de la dette. Faire appel à des créanciers privés sera essentiel pour éviter un transfert de créanciers officiels à des créanciers privés. Et un allégement beaucoup plus important de la dette est nécessaire pour éviter un excédent de dette qui entraverait la reprise et limiterait les perspectives de croissance de ces pays.

De plus, la nature de la crise pose un défi fondamental à la durabilité des politiques de secours et de relance. Si le virus ne recule pas ou si de nouvelles vagues d'infection surviennent, les économies devront peut-être rester partiellement fermées. En bref, les premiers efforts de relance doivent être efficaces. Malheureusement, le bilan de la plupart des pays en développement est que les dépenses publiques n'atteignent pas bon nombre des bénéficiaires visés; les fonds «fuient».

La fuite se présente sous différentes formes

Dans la plupart des pays en développement, la part du lion des dépenses de santé publique va aux 20% les plus riches et aux plus petits aux plus pauvres (en Inde, les parts sont respectivement de 33 et 8%). La plupart des dépenses vont aux hôpitaux, qui sont situés dans les zones urbaines, tandis que les pauvres vivent dans les zones rurales. Le principal lien des pauvres avec le système de santé passe par les dispensaires de soins de santé primaires (SSP), mais ceux-ci sont chroniquement sous-équipés, manquent de personnel et sont réputés pour leur mauvais service. Au Tchad, le taux de fuite des dépenses non salariales allouées aux SSP était de 99%. Dans les SSP ruraux en Inde, les agents de santé sont absents environ 40% du temps. Lorsqu'ils sont présents, les médecins qualifiés du secteur public dans les établissements de santé de Delhi fournissent des services moins bons que les médecins privés non qualifiés («charlatans»). Sans surprise, les pauvres ne consultent pas beaucoup les médecins publics. Le temps total en jour qu'un médecin moyen en Tanzanie passe à voir des patients est de 29 minutes. En d'autres termes, si les systèmes de santé actuels sont simplement renforcés avec plus d'argent pour traiter les victimes du COVID-19, il est peu probable qu'ils profitent aux pauvres, qui sont les plus durement touchés. Pire encore, si les pauvres n’utilisent pas beaucoup les services de santé publique, les décideurs politiques peuvent sous-estimer la gravité de l’épidémie dans leur pays. Ces résultats peuvent être réduits si les ressources supplémentaires sont utilisées selon le principe que «l'argent suit le patient». Un tel principe, mis en œuvre par exemple par des systèmes de bons, permet aux patients de tenir les médecins responsables et de recevoir ainsi le traitement dont ils ont besoin et qu'ils méritent.

Les restrictions et les couvre-feux ont imposé un fardeau énorme aux pauvres, en particulier aux 70% environ du secteur informel qui dépendent des revenus du travail quotidien. Pour atténuer ce fardeau, quelque 190 gouvernements (au 22 mai) ont introduit ou élargi des programmes d'aide sociale, dont beaucoup accordent des subventions en espèces à ceux qui ne peuvent pas gagner leur vie. Mais de nombreux programmes d'aide sociale ont une histoire mouvementée, en raison de contraintes administratives ou d'une capture politique (ou des deux). Le programme Samurdhi du Sri Lanka n’a touché que 60% des pauvres, tandis que 70% des bénéficiaires n’étaient pas pauvres. Il s'est avéré que les paiements de Samurdhi étaient concentrés dans les districts où le parti au pouvoir détenait entre 40 et 60 pour cent des voix. Un programme d'auto-ciblage dans le Bihar, en Inde, le programme de garantie de l'emploi rural du Bihar, aurait pu réduire la pauvreté de 14%, mais l'a en fait réduite de 1%. L'essentiel, c'est que le simple élargissement des programmes d'assistance sociale ne garantit pas que les pauvres recevront l'aide dont ils ont besoin. Un développement encourageant est l'utilisation de la technologie pour identifier les pauvres et transférer l'argent par voie électronique.

Une autre source de fuite est la soi-disant malédiction des importations monopolisées. Dans de nombreux pays, notamment au Moyen-Orient et en Afrique, la dépendance à l'égard des importations entraîne des déficits jumeaux persistants; un déficit budgétaire entraîne le déficit commercial. Les importations de biens universellement subventionnés sont largement gonflées. Les importations excessives sont soit introduites en contrebande dans d'autres pays, soit utilisées comme intrants dans l'industrie, ce qui confère en conséquence un avantage artificiel lorsque l'importation n'est pas vendue aux prix mondiaux. C'est particulièrement le cas lorsque le gouvernement achète et vend l'importation. Un bon exemple est l'industrie des boissons non alcoolisées, qui bénéficie du sucre subventionné et qui a des conséquences néfastes sur la santé. La libéralisation des importations et des chaînes logistiques et de distribution associées, et la réduction des subventions, aideraient à résoudre les déficits persistants qui sévissent dans la région depuis le début du printemps arabe en 2011 et l'effondrement des prix du pétrole en 2014 et, plus récemment, en 2020. ces déficits diminuent, les citoyens peuvent être appelés à faire face à des réductions drastiques des transferts ou des services sociaux alors même que les pays luttent contre une pandémie pour préserver les loyers de quelques oligarques non méritants.

Ainsi, en plus d'avoir des difficultés à financer la réponse COVID-19, les pays en développement sont confrontés à d'importants problèmes de politique budgétaire en raison de fuites pendant et probablement après la pandémie. Certains pays vantent prématurément l'idée d'une consolidation budgétaire pour reprendre une trajectoire durable. Cette consolidation devrait être reportée jusqu'à ce qu'une reprise soit en bonne voie. Des études récentes ont montré que la contraction budgétaire nuit à la position d’un pays sur les marchés financiers lorsque les tensions budgétaires sont sévères. Un exemple récent est l'annonce d'un plan d'austérité en Arabie Saoudite, qui a plongé le marché boursier.

Lorsque l'assainissement budgétaire est approprié, il bénéficiera lui aussi d'un contrôle plus strict de la corruption. Le coût de la corruption dans les pays en développement est estimé à 1,3 billion de dollars par an, soit les trois quarts du PIB de l’Afrique subsaharienne. La crise du COVID-19 incitera peut-être les gouvernements à réduire les fuites, créant ainsi un espace budgétaire pour mieux servir les pauvres tout en préparant le terrain pour la reprise et une croissance économique soutenue.

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