Oui au soulagement, non au pardon général

Alors que COVID-19 exacerbe la pression sur les systèmes de santé publique vulnérables en Afrique, les perspectives économiques des pays africains deviennent également de plus en plus instables. Ce mois-ci, le Fonds monétaire international (FMI) prévoyait que la croissance économique de la région ralentirait de 1,6% sans précédent en 2020 dans un contexte de resserrement des conditions financières, une forte baisse des principaux prix à l'exportation et de graves perturbations de l'activité économique liées à la pandémie. Anticipant les turbulences à venir, les principales parties prenantes – dont le FMI et la Banque mondiale, des gouvernements souverains comme la France et des leaders d'opinion dans des groupes de réflexion tels que Brookings – ont tous appelé à un allégement de la dette pour encourager la reprise économique post-coronavirus. En effet, le 14 avril, le FMI a approuvé 500 millions de dollars pour annuler six mois de paiements de dette pour 25 pays, dont 19 en Afrique.

Même avec cet allègement massif de la dette par tant d'acteurs de la communauté internationale, sans la participation de la Chine à cet effort, les pays africains devraient encore souffrir. En effet, Pékin est largement considéré comme le plus grand créancier de l'Afrique. La Jubilee Debt Campaign – une coalition d'organisations au Royaume-Uni dédiée à l'allégement de la dette des pays en développement – a calculé qu'en 2018, environ 20% de la totalité de la dette publique africaine était due à la Chine. En raison de l’ampleur de ces dettes, certains experts estiment que la Chine joue un rôle spécial – comme elle l’est dans le «siège du conducteur» – pour la campagne d’allégement de la dette en Afrique. Le président français Emmanuel Macron a même personnellement appelé la Chine à alléger la dette des pays africains.

Jusqu'à présent, la réponse de la Chine a été réservée. En réponse à une enquête de Reuters sur la position de la Chine sur l'allégement de la dette, le ministère chinois des Affaires étrangères a déclaré que «l'origine du problème de la dette de l'Afrique est complexe et que le profil de la dette de chaque pays varie», et qu'il a compris «que certains pays et les organisations internationales ont appelé à des programmes d'allégement de la dette des pays africains et sont prêtes à en étudier la possibilité avec la communauté internationale. » Lors de la réunion des ministres des Finances et des banquiers centraux du G20 le 16 avril, le ministre chinois des Finances Liu Kun a simplement commenté: «La Chine soutient la suspension du remboursement de la dette par les pays les moins avancés et apportera ses contributions nécessaires au consensus atteint au G20 . « 

Donc, ce que la Chine finira par faire à propos de ces énormes dettes que l'Afrique doit, reste à voir. Au minimum, en tant que membre du FMI et de la Banque mondiale, la Chine participera probablement à cet effort collectif d'allégement de la dette. Cependant, il est peu probable que la Chine adopte une approche unilatérale de l'annulation de la dette, en particulier pour les prêts concessionnels et les prêts commerciaux, qui constituent la majorité des dettes africaines envers la Chine. Plutôt que d’alléger purement et simplement, le report des paiements de prêts, la restructuration de la dette et l’échange dette / actions sont plus susceptibles de se produire dans le livre de la Chine.

Quelle dette?

La question clé en ce qui concerne l'éventuel allégement de la dette de la Chine dépend vraiment de la dette qui fait l'objet de discussions. L'octroi de prêts à taux zéro pour les pays pauvres et les moins avancés d'Afrique est une tradition pour la Chine. En 2005, la Chine a annoncé l'annulation de 10 milliards de dollars de prêts à taux zéro pour l'Afrique. Au premier trimestre 2009, la Chine avait annulé 150 prêts de ce type dus par 32 pays africains. En 2018, le président chinois Xi Jinping a annoncé l'annulation de tous les prêts intergouvernementaux à taux zéro pour les pays africains les moins avancés ayant des relations diplomatiques avec la Chine.

Cependant, les prêts à taux zéro ne représentent qu’une petite partie de la dette de l’Afrique envers la Chine. De 2000 à 2017, la Chine a accordé 143 milliards de dollars de prêts aux gouvernements africains et à leurs entreprises publiques, dont la majorité sont des prêts concessionnels, des lignes de crédit et du financement du développement. Parmi les 60 milliards de dollars que la Chine a promis à l'Afrique lors du Forum 2015 sur la coopération sino-africaine (FOCAC), les prêts concessionnels, les lignes de crédit et les prêts aux petites et moyennes entreprises africaines constituent conjointement 70% du total – avec seulement 9% des le financement annoncé en prêts à taux zéro. Lors du FOCAC 2018, où la Chine a de nouveau promis 60 milliards de dollars à l'Afrique, la moitié de l'argent était constituée de lignes de crédit et de financement du développement, les subventions et les prêts sans intérêt représentant conjointement moins de 25% du total.

Si la Chine veut suivre ce modèle, les prêts les plus susceptibles d'être annulés seront ceux à taux zéro. On ne peut pas en dire autant des prêts concessionnels et autres en raison de leur ampleur (et, par conséquent, des pertes financières massives) ainsi que du précédent que la décision créerait pour d'autres régions et des implications pour des emprunts responsables des États africains.

Quel soulagement?

L'annulation de la dette n'est pas la seule option, et l'annulation de la dette des prêts concessionnels et autres est peut-être l'option la moins souhaitée pour la Chine. Compte tenu de l'ampleur des prêts chinois en Afrique, même une remise partielle entraînera des pertes financières importantes pour la Chine, dont l'économie a également souffert énormément du ralentissement économique intérieur induit par le COVID-19 et de la guerre commerciale avec les États-Unis.

Le précédent nous dit que, pour la Chine, même si l'allégement de la dette doit être fourni, la Chine examinera chaque pays africain au cas par cas et concevra des stratégies individuelles avec différentes méthodes d'allégement de la dette. En effet – plutôt que l'allégement global de la dette – la réduction de la dette, le report des paiements de prêt, le refinancement et la restructuration de la dette sont autant d'options avec lesquelles la Chine a eu de l'expérience en Afrique et dans d'autres régions. Dans le cas de l'Éthiopie, en 2018, la Chine a accepté une restructuration de la dette, y compris le prêt de 4 milliards de dollars pour le chemin de fer Addis-Djibouti, prolongeant les délais de remboursement de 20 ans. Dans le cas du port de Hambantota au Sri Lanka, la Chine a transformé la dette en un bail de 99 ans pour le port et les terres environnantes. Dans le barrage suspendu de Myitsone au Myanmar, la Chine a proposé de transformer l'investissement décaissé, que le gouvernement birman ne peut pas se permettre de rembourser, en actions dans les nouveaux barrages du pays. Des renégociations de la dette ont également eu lieu entre Pékin et le Ghana, la Zambie et l'Angola, bien que les détails soient moins transparents.

Quel soulagement?

L'annulation de la dette par la Chine sans l'annulation similaire par d'autres prêteurs n'est considérée ni comme équitable ni faisable: la Chine ne se laissera certainement pas distinguer comme la seule partie qui a besoin d'alléger la dette dans ces autres domaines en Afrique. Pourquoi la Chine devrait-elle supporter seule la perte financière — assez substantielle? En effet, Pékin souligne que la Chine n’est en fait pas le plus grand créancier étant donné que les institutions financières multilatérales et le secteur privé détiennent respectivement 35 et 32% de la dette de l’Afrique. La part de la Chine n’est que de 20%. Dans cette optique, la Chine est plus susceptible de participer à l'annulation collective de la dette avec des institutions multilatérales et d'autres prêteurs, au lieu de s'engager unilatéralement dans sa propre voie. S'il y a remise de dette importante par d'autres gouvernements et que la Chine est encouragée à participer, la Chine ne peut pas se permettre de perdre sur le front de la réputation. Mais le niveau et l’étendue de sa contribution ne dépasseront probablement pas la moyenne – ce qui signifie que si la communauté internationale veut que l’allégement de la dette de la Chine soit agressif, son allégement de la dette doit également être agressif. Tout cela souligne l'importance des actions conjointes de la communauté internationale, en particulier la consultation et la coordination entre donateurs et prêteurs.

Facteurs intérieurs: antagonisme local croissant contre les Africains

D'autres facteurs compliquent également l'allégement potentiel de la dette de la Chine envers l'Afrique. Sur le plan intérieur, la récente controverse du racisme chinois contre les Africains en Chine, en grande partie à cause du coronavirus, a incité le sentiment nationaliste en Chine contre les Africains «ingrats». Pour Beijing, accorder un allégement massif de la dette aux pays africains à ce moment-là risquerait de faire l'objet de critiques internes sur le thème du gaspillage de l'argent des contribuables chinois pour apaiser les ressortissants africains peu appréciables.

Que se passe-t-il ensuite?

Pour la Chine, une simple remise de dette n'encourage guère les emprunts responsables des gouvernements africains sur la route – il suffit de regarder la ruée vers les euro-obligations africaines au cours des dernières années, qui a également contribué au problème de la dette aujourd'hui. Les Chinois craignent que leur remise de dette améliore le taux d'endettement des gouvernements africains et les libère d'emprunter davantage de dettes auprès de financiers internationaux. Dans ce cas, les pertes de la Chine se traduiront par davantage de dettes que l'Afrique empruntera.

Compte tenu des facteurs complexes et de l’histoire de la Chine en matière de dette africaine, la communauté internationale doit faire preuve de réalisme lorsqu’elle demande un allégement de la dette de la Chine, en mettant ses ressources et son attention au service de la consultation et de la coordination mutuelles pour les décisions collectives et le partage des charges. La Chine ne sera pas en reste. Mais il est également peu probable qu'il mène. Un allégement à court terme est prévu, mais l'annulation massive de la dette à long terme pourrait ne pas être envisagée.

Pour en savoir plus sur la nécessité d'alléger la dette en Afrique, voir COVID-19 et le blocage de la dette pour l'Afrique: l'action du G20 est une première étape importante qui doit être complétée, intensifiée et élargie.

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