Options stratégiques pour la construction de réseaux de fournitures médicales résilients aux États-Unis

Identifier et assurer une demande stable à long terme

Sans une demande stable à long terme, aucune entreprise n'investira dans le renforcement des capacités de production et les travailleurs, les gestionnaires et les investisseurs n'investiront pas dans les compétences nécessaires. Pour parvenir à une reconstruction à long terme de nos capacités de production, tous les acteurs économiques doivent savoir qu'un niveau élevé de demande de produits et de composants produits au niveau national est là pour rester. Dans le domaine des fournitures médicales, le gouvernement fédéral devrait être le principal fournisseur d'une demande stable à long terme en tant que priorité de santé publique.

Sans cette demande stable, le financement gouvernemental pour augmenter l'offre ne sera pas efficace pour maintenir des chaînes d'approvisionnement américaines résilientes. En effet, de nombreuses nouvelles technologies inventées aux États-Unis grâce à un financement fédéral ne sont hélas plus fabriquées ici en grande quantité. Il s'agit notamment des disques de stockage, des batteries lithium-ion, des écrans à cristaux liquides et de nombreux produits médicaux. C’est pourquoi les achats publics aux niveaux fédéral, étatique et local devraient avoir une composante «Made in America» dans le cadre d’une stratégie nationale de chaîne d’approvisionnement. Voici plusieurs propositions pour ce faire.

Financement des secours pour les coronavirus aux entreprises de fournitures médicales et au stock stratégique national

Les entreprises impliquées dans la fourniture de fournitures médicales à l'industrie des soins de santé des États-Unis qui reçoivent une aide fédérale dans le cadre de la réponse à la récession des coronavirus devraient être tenues de transférer un pourcentage important de leur approvisionnement et de leur production aux États-Unis. Cela devrait être fait dans les deux programmes d'achat à tous les niveaux – local, étatique et fédéral – ainsi qu'en autorisant les programmes de remboursement, tels que Medicaid.

Le stock stratégique national pourrait être une autre source de demande. La mise en œuvre des exigences «Made in America» ne signifie pas nécessairement l'abrogation de nos obligations en vertu des règles et règlements de l'Organisation mondiale du commerce. L'Accord de l'OMC sur les marchés publics interdit les exigences de contenu local pour certains types de marchés négociés, mais ces interdictions ne sont que des « annexes » à l'accord principal, ce qui signifie que, selon certaines interprétations, les rompre ne violerait pas nécessairement le principal traité lui-même.

Ces contrats avec des clauses «Made in America» devraient durer plusieurs années. Sinon, les entreprises investiraient dans des coûts fixes pour renforcer leurs capacités mais n'auraient pas la possibilité d'amortir ces investissements au fil du temps. Autrement dit, ces dépenses atteindraient immédiatement leur résultat net, entraînant des profits et des pertes négatifs sans déclencher des investissements à long terme. Par conséquent, sans contrats à long terme garantis, il n’aurait aucun sens financier pour une entreprise de faire les investissements en capital nécessaires.

Reconstruire les capacités d'approvisionnement

Une simple augmentation de la demande ne créera pas instantanément une offre intérieure. Les entreprises doivent investir dans de nouveaux équipements, les travailleurs doivent être formés et des réseaux d'approvisionnement doivent être construits. Il y a de nombreuses défaillances du marché dans ce processus, et le gouvernement devrait aider à les résoudre. Voici quelques idées politiques pour stimuler ce processus.

Divulguer les sources du réseau d'approvisionnement

Il est difficile de prévenir les vulnérabilités sans savoir où elles se trouvent. Les décideurs politiques peuvent encourager ou obliger les entreprises à le faire de plusieurs manières. Pour les produits médicaux essentiels, le Congrès pourrait exiger des entreprises qu'elles divulguent leurs chaînes d'approvisionnement, comme le propose le renforcement de la chaîne d'approvisionnement et de la loi sur la sécurité nationale des États-Unis. Ce projet de loi est étroitement axé sur les produits pharmaceutiques. Le Congrès devrait envisager d'étendre cette exigence à d'autres produits essentiels à la sécurité intérieure, comme l'a révélé la pandémie actuelle de coronavirus, des dispositifs médicaux aux technologies de l'information, à la science des matériaux et aux ressources naturelles.

Le Congrès devrait ensuite resserrer l'application des décrets «Buy American» et des exigences similaires, compte tenu des nombreuses dérogations, exceptions et lacunes qui permettent aux gouvernements fédéral, étatiques et locaux d'acheter des produits étrangers sans pénalité. Actuellement, cinq grandes exceptions signifient que la commande est plus déclarative que réelle. Une meilleure information peut à elle seule être efficace, et servir de puissant mécanisme de pression des pairs – qui veut être connu comme le dernier PDG à délester les fournitures médicales essentielles des États-Unis? Les entreprises sont actuellement tenues de divulguer toute menace importante à leur entreprise, mais la plupart n'ont pas interprété les pandémies comme une telle menace. Cela doit changer. Le Congrès devrait exiger que la Securities and Exchange Commission des États-Unis oblige les entreprises à divulguer publiquement leur exposition aux risques causés par des événements de santé publique que l'Organisation mondiale de la santé qualifie de pandémies.

Construisez de véritables options qui permettent à la production d'augmenter

Les experts et les décideurs politiques peuvent être sûrs qu’il y aura de futures crises, malheureusement, mais ils ne peuvent pas connaître les dimensions futures exactes d’une crise. C’est pourquoi le gouvernement fédéral devrait stocker à l’avance certains éléments probables, tels que les équipements de protection individuelle et les ventilateurs. Parallèlement, le gouvernement fédéral doit rendre obligatoire la création et le maintien de capacités de production suffisamment souples pour fournir ce qui s'avère nécessaire. Il y a plusieurs moyens de le faire.

Augmenter la capacité de surtension
Les entreprises ont besoin de mesures incitatives pour maintenir leur jeu en cas d'urgence, car cette capacité peut sembler inefficace en temps normal. Cette marge de manœuvre comprend l'achat d'un équipement plus général que les entreprises ne le pourraient autrement, la planification de lignes de production flexibles plutôt que fixes, le maintien de la capacité interne de reprogrammer ces lignes de production et la formation plus approfondie des travailleurs afin qu'ils puissent aider à concevoir et à exécuter les nouvelles tâches qui s'avérer nécessaire.

Pour s'assurer que cette capacité de production supplémentaire est prête en cas de crise, le gouvernement fédéral pourrait rembourser aux entreprises les dépenses supplémentaires liées à l'achat et à l'entretien de cet équipement. Et les agences fédérales compétentes pourraient effectuer des exercices périodiques pour tester la conformité. Un avantage involontaire du sauvetage des États-Unis et du Canada de leurs industries automobiles de la Grande Récession de 2007-2009 a été de maintenir la capacité organisationnelle. Même si la production d'équipements de protection individuelle et de ventilateurs est très différente de la fabrication automobile, lorsque General Motors Corp.et Ford Motor Company ont commencé à produire des EPI et des ventilateurs pour aider à lutter contre la nouvelle pandémie de coronavirus, ils ont pu utiliser leurs capacités d'ingénierie et de chaîne d'approvisionnement pour définir monter les lignes de production et identifier rapidement les fournisseurs de pièces et équipements; leurs ouvriers de production largement formés ont rapidement pu apprendre les nouveaux emplois.

Faire correspondre l'offre et la demande
Parfois, les entreprises utilisent des sources étrangères parce qu'elles ne connaissent pas les sources nationales. Apple Inc., par exemple, a abandonné sa tentative d'assembler le Mac Pro au Texas en partie parce qu'elle n'a pas pu trouver un fabricant local fiable d'une minuscule vis nécessaire pour le Mac. Si l'entreprise avait regardé au-delà du Texas, par exemple vers le Midwest, elle aurait pu trouver une source intérieure pour ce composant.

Le gouvernement aux niveaux fédéral, étatique et local peut atténuer ces lacunes en aidant les entreprises à trouver des fournisseurs nationaux. Plusieurs petits programmes gérés par des organismes du gouvernement fédéral ont aidé les entreprises à trouver des fournisseurs nationaux. Les départements américains de l'énergie et des transports se sont associés au Manufacturing Extension Partnership pour trouver des fournisseurs nationaux pour les entreprises qui avaient demandé des dérogations aux politiques «Buy America». Ou prenez une page des États du Mississippi et de la Pennsylvanie: chacun a examiné des données détaillées sur les composants importés de l'étranger dans leurs États, puis a présenté les entreprises qui importent les composants aux fournisseurs nationaux de produits similaires. Ces programmes devraient être élargis.

Agréger et stabiliser la demande
Un autre problème est l'agrégation et la stabilisation de la demande. Un problème clé dans l'affaire Apple mentionnée ci-dessus était qu'avant qu'Apple ne décide de renoncer, les fournisseurs américains ont réagi à la baisse spectaculaire de la demande de leurs produits en vendant leurs équipements de fabrication à haut volume en Chine. Aux États-Unis, les gouvernements à tous les niveaux peuvent également aider à faire correspondre l'offre et la demande d'actifs et de compétences spécialisés en convoquant les acteurs de la chaîne d'approvisionnement pour élaborer une feuille de route pour les produits prêts à être reshoring. Le gouvernement fédéral pourrait aider en soutenant et en finançant la cartographie de la chaîne d'approvisionnement à travers le réseau de fournitures médicales.

La Chine, en particulier la province du Guangdong et ses principales municipalités, sont des chefs de file mondiaux dans ces efforts politiques, et nous devrions faire bien d'apprendre d'eux comment cartographier en continu les réseaux d'approvisionnement en produits, identifier les lacunes locales critiques et concevoir et mettre en œuvre des actions pour les combler. Dans l'industrie de l'alimentation électrique sans interruption, ou UPS, dans la préfecture de Dongguan, dans le Guangdong, par exemple, les autorités locales du canton ont travaillé main dans la main avec l'industrie locale pour s'assurer qu'il existe des fournisseurs locaux pour jusqu'à 90 pour cent des composants nécessaires pour un mettre fin au système UPS. Un haut responsable d'un des cantons de Dongguan a décrit avec concision cette stratégie de développement:

La société leader est située ici en raison des réseaux de production et de fournisseurs complets que nous avons ici. Ce n'est pas que nous n'avons que les dernières sociétés UPS. Nous avons tous les fournisseurs spécialisés dont ils ont besoin. Par exemple, il y a un fournisseur de coordination à Tangxia qui fournit les trois principaux fabricants d'onduleurs. Tant que nous avons un ensemble complet d'industries, il n'y a aucune raison pour que d'autres fabricants d'onduleurs ne viennent pas, et aucune raison pour laquelle ceux-ci sont là pour s'éloigner.

Éliminer les subventions cachées pour la délocalisation

Il existe actuellement plusieurs incitations cachées pour les entreprises à délocaliser. Les principales d'entre elles sont les entreprises engagées dans l'arbitrage réglementaire. Un exemple typique dans l'industrie pharmaceutique est la pratique actuelle de la Food and Drug Administration des États-Unis de pré-annoncer les inspections des usines étrangères, ce qui leur donne un avantage réglementaire sur les usines nationales, où les inspections ne sont pas annoncées. La FDA devrait avoir un programme d'inspection au moins aussi rigoureux dans les usines étrangères que dans les usines nationales.

Une autre façon de reconstruire les capacités d'approvisionnement est d'améliorer les méthodes d'achat de fournitures médicales aux États-Unis. Trop souvent, les entreprises et les gouvernements achètent simplement des produits qui ont les coûts unitaires les plus bas, ignorant la possibilité que les chaînes d'approvisionnement qui en résultent aient des coûts cachés, comme le manque de robustesse ou l'incapacité à innover. Le gouvernement fédéral devrait mettre en place un Manufacturing USA Institute, peut-être hébergé au département américain du Commerce, pour rechercher et améliorer les méthodes d'approvisionnement et de collaboration des réseaux d'approvisionnement. Ces nouvelles méthodes pourraient aider à assurer la diffusion des technologies développées dans les autres instituts, car ces technologies sont susceptibles d'être perçues comme plus coûteuses au départ, à moins que les clients potentiels ne disposent de méthodes pour évaluer la contribution améliorée de ces produits.

Le Manufacturing Extension Partnership, un programme fédéral existant, pourrait être utilisé pour améliorer les capacités de production de la chaîne d'approvisionnement médicale. La plupart des petits fabricants approvisionnent les grandes entreprises, mais beaucoup d'entre eux ont du mal à adopter des pratiques innovantes en raison à la fois des économies d'échelle et des mauvaises pratiques d'achat telles que celles mentionnées ci-dessus. Le Partenariat pour l'extension de la fabrication pourrait aider en travaillant avec des entreprises chefs de file pour améliorer les capacités de leurs fournisseurs. Le programme MEP est efficace mais pitoyablement petit. Au cours de l'exercice 2020 se terminant le 30 septembre, le Congrès n'a fourni qu'un financement de 146 millions de dollars et, à la demande pressante du secrétaire au Commerce Wilbur Ross, le président a demandé qu'il ne reçoive aucun financement pour l'exercice 2020.

Les «communautés de fabrication de défense» organisées par le Département américain de la Défense pour assurer la production nationale des principaux produits et technologies de défense sont apparentées à ce programme de fabrication. Ces communautés «investissent à long terme dans les compétences essentielles, les installations, la recherche et le développement et le soutien aux petites entreprises afin de renforcer la base d'innovation en matière de sécurité nationale en concevant et en soutenant des consortiums en tant que communautés de fabrication de matériel de défense». Ce plan pourrait être appliqué à d'autres produits, y compris la fabrication de produits médicaux organisée par l'Agence de développement économique des États-Unis au sein du Département du commerce des États-Unis. Un nouveau projet de loi bipartite, l'Endless Frontiers Act, présenté par les sens Chuck Schumer (D-NY) et Todd Young (R-IN), propose de faire exactement cela.

Protéger les industries naissantes américaines et sécuriser leurs chaînes d'approvisionnement dans le pays

La dernière, mais non la moindre, recommandation importante est que les décideurs élaborent une législation pour protéger les industries naissantes aux États-Unis. Les États-Unis accusent actuellement un important déficit commercial, même dans ses technologies les plus avancées, car les start-up inventées dans les universités américaines se déplacent souvent à l'étranger presque dès qu'elles ont des prototypes viables de leurs nouvelles technologies.

Ceci est particulièrement critique dans les cas où sont développées à la fois de nouvelles technologies de production et de nouveaux produits qui en sont issus. Trop souvent, les entreprises américaines naissantes constatent qu’elles ne sont pas en mesure de perfectionner les nouvelles technologies de production aux États-Unis et au lieu de cela de «simplifier» leurs produits, afin qu’elles puissent être produites en utilisant les anciennes technologies et, par conséquent, délocalisées en Chine. Un exemple intéressant et malheureusement trop courant est l'optoélectronique, où, entre 2010 et 2013, en raison de l'incapacité de financer des installations de fabrication utilisant les nouvelles méthodes de production intégrées, les États-Unis ont perdu une avance de 10 ans sur les Chinois.

Les réformes politiques qui permettraient la construction d'actifs de production partagés pourraient permettre à de nouvelles inventions, notamment des améliorations de la production américaine, de sauter par-dessus cette vallée de la mort. Connaître la disponibilité de mesures de protection de l'industrie naissante, en soi, changera la logique d'investissement et de développement des entrepreneurs et de leurs financiers. Et une fois qu'une entreprise ouvrira la première usine de production de pointe aux États-Unis et développera une chaîne d'approvisionnement résiliente avec un approvisionnement domestique américain suffisant, les coûts pour ses adeptes seront considérablement inférieurs en raison d'économies d'échelle, d'apprentissage et de courbes de coût en pente descendante.

De plus, comme les nouvelles installations aux États-Unis seront construites à grande échelle à l'aide des dernières technologies, leur rendement et leur productivité seront sans égal. Et avec l'ingéniosité américaine à suivre, les coûts unitaires continueront de baisser. Un exemple historique de cette stratégie en action est la production de bombardiers aux États-Unis pendant la Seconde Guerre mondiale, où une étude révèle que «chaque doublement de la production cumulée entraîne une baisse de 27,9% des heures de travail directes unitaires». Une approche similaire des menaces à la sécurité nationale posées par la pandémie de coronavirus pourrait bien donner des résultats similaires.

Promouvoir l'investissement productif et les bons emplois dans les chaînes d'approvisionnement médical

Les propositions présentées ci-dessus fonctionneraient mieux en partenariat avec des entreprises organisées autour d'investissements productifs et de travailleurs qualifiés et bien rémunérés. L'incertitude quant aux pandémies futures et autres catastrophes potentielles rend encore plus précieuse la capacité d'innover et de passer rapidement à de nouveaux produits aux États-Unis. Les entreprises qui se concentrent sur les investissements à long terme dans leurs travailleurs et dans de nouveaux équipements et méthodes de travail offrent un meilleur retour sur investissement des contribuables que les entreprises qui se concentrent sur des mesures financières à court terme et récompensent les hauts dirigeants.

Les politiques américaines passées ont malheureusement produit des contre-exemples, tels que des contrats pour produire des ventilateurs qui ne fournissaient pas de ventilateurs disponibles aux hôpitaux américains, en raison du comportement anticoncurrentiel des plus grandes sociétés. Exemple: une petite entreprise, Newport Medical Instruments, qui a reçu un contrat pour fabriquer des ventilateurs, a été achetée par Covidien, et Covidien a été achetée, à son tour, par Medtronic PLC, qui fabriquait des produits concurrents et a donc bloqué le contrat du gouvernement américain.

De même, les entreprises américaines ont dépensé tellement en rachats d'actions qu'elles n'avaient que peu de coussin pour traverser une crise. En 2019, les rachats d'actions ont atteint 1 billion de dollars et sont devenus si répandus qu'il n'y a aucun secteur dans lequel leur taille n'a pas éclipsé leur investissement productif. Ainsi, les rachats d'actions sont désormais devenus une vulnérabilité et un obstacle importants à la relocalisation de la production américaine.

Du côté du travail, il faut aussi réformer. Les travailleurs américains sont presque toujours exclus de ces prises de décision clés au sein des entreprises concernant l'emplacement de la production de produits médicaux – et maintenant, la priorité accordée à leur donner accès à des équipements de protection individuelle – contrairement à leurs homologues européens. Ainsi, il est pertinent de donner aux travailleurs leur mot à dire non seulement dans la prise de décisions concernant les coronavirus dans leurs entreprises, mais également dans les décisions de la chaîne d'approvisionnement par le biais de comités d'entreprise mandatés et de comités élus de santé et de sécurité.

Un moyen efficace de traiter bon nombre de ces problèmes est celui lancé en Israël par l'Autorité israélienne de l'innovation (anciennement le Bureau du scientifique en chef). Cette agence stipule que toute propriété intellectuelle générée par les subventions nationales de l'IIA, accordées à des projets de R&D visant à proposer de nouveaux produits exportables dans tous les secteurs de l'économie, n'est pas autorisée à quitter le pays sans payer une lourde amende (six fois le montant de la subvention). Cette mesure garantit en effet que la production commence en Israël, même si le bénéficiaire est une filiale à part entière d'une multinationale étrangère.

La gouvernance d'entreprise est un autre domaine clé à réformer pour promouvoir les investissements productifs et les emplois, non seulement dans le domaine des fournitures médicales, mais dans l'ensemble de l'économie américaine. Nos idées présentées ci-dessus seraient beaucoup plus efficaces si elles étaient mises en œuvre avec des réformes plus larges. Dans le passé, une grande partie de l'argent des contribuables a été détournée par les actionnaires et la direction des entreprises plutôt que d'être utilisée pour des investissements productifs ou pour payer les salaires des travailleurs. Ainsi, des limites à la financiarisation des entreprises et des mesures pour responsabiliser les travailleurs en tant qu’acteurs productifs peuvent garantir une utilisation efficace de l’argent des citoyens.

Nous suggérons donc des politiques comme celles-ci pour les entreprises qui reçoivent une aide gouvernementale afin d'améliorer la résilience de leurs chaînes d'approvisionnement:

• Limites des rachats d'actions et de la rémunération des dirigeants
• Création de comités d'entreprise dans les grandes entreprises et de comités élus de santé et de sécurité
• Renouvellement de l'application des lois antitrust
• Engagements de neutralité lors des élections syndicales chez les contractants du gouvernement
• Obliger les entrepreneurs du gouvernement à respecter les lois, y compris les lois du travail

Conclusion

La récession du coronavirus, qui continue de s'approfondir, expose brutalement nos faiblesses nationales. La tâche devant les décideurs est difficile et prendra des années à porter ses fruits. Pourtant, les décideurs politiques peuvent aider à stimuler une reprise économique et faire en sorte que la prochaine crise ne rende pas notre nation si vulnérable. Le gouvernement fédéral peut le faire en adoptant des politiques qui suscitent de nouvelles sources de demande de fournitures médicales, créent de nouvelles sources nationales d'approvisionnement pour ces fournitures médicales, lancent une formation de la main-d'œuvre pour garantir la disponibilité de travailleurs bien formés et appliquent une main-d'œuvre équitable, environnementale et réformes des entreprises. Un effort national est nécessaire.

Une action nationale collective peut faire la différence car une crise de cette ampleur nécessite une action gouvernementale. Il est temps que le gouvernement fédéral investisse dans l'ingéniosité américaine et donne aux travailleurs américains la chance de montrer au monde ce que ses habitants sont capables de fabriquer, d'innover et de produire.

—David Adler est co-éditeur de l'anthologie «The Productivity Puzzle» publiée par la CFA Institute Research Foundation et auteur d'ouvrages connexes. Dan Breznitz est titulaire de la chaire Munk d'études sur l'innovation et codirecteur du Innovation Policy Lab de la Munk School of Global Affairs & Public Policy and Political Science de l'Université de Toronto. Susan Helper est professeure d'économie Frank Tracy Carlton à la Weatherhead School of Management de la Case Western Reserve University. Breznitz et Helper sont également codirecteurs du programme d’équité en matière d’innovation et d’avenir de la prospérité de l’ICRA au Canada.