L'UE peut-elle sortir de l'impasse de l'élargissement?

Le 5 février 2020, la Commission européenne a publié une communication sur le processus d'adhésion à l'UE des pays des Balkans occidentaux (1), appelée «nouvelle méthodologie d'élargissement» (2). Il s'agit peut-être de la bonne nouvelle, car l'étape vers la sortie de l'impasse du processus d'élargissement de l'UE déclenchée par l'incapacité du Conseil à ouvrir les négociations d'adhésion avec la Macédoine du Nord et l'Albanie en octobre 2019. La décision dépendra de la position de la France et d'autres pays sceptiques quant à l'élargissement (le Danemark et les Pays-Bas se sont opposés à l'ouverture des pourparlers avec l'Albanie).

Emmanuel Macron a expliqué sa volonté de réformer l'Union européenne et le processus d'élargissement avant le lancement de nouvelles négociations d'adhésion (Emmott et al, 2019). La communication peut être considérée comme remplissant la deuxième condition française.

Même si l'impasse est surmontée au cours des prochaines semaines ou des prochains mois, les dommages causés jusqu'à présent seront difficiles à réparer. Cela concerne en particulier la Macédoine du Nord, pays qui a attendu plus de 14 ans pour que les négociations d'adhésion s'ouvrent. Une si longue période d’attente est principalement due à la demande de la Grèce de changer le nom du pays de Macédoine. Lorsque ce conflit a finalement été résolu dans l'accord de Prespa de juin 2018 et que le processus de ratification politiquement douloureux des changements constitutionnels (causés par le changement de nom) a été achevé, la Macédoine du Nord devrait être récompensée par l'ouverture des négociations d'adhésion. Puis vint le veto français. Le gouvernement de Macédoine du Nord a démissionné et a déclenché des élections anticipées, prévues le 12 avril, dont les résultats sont difficiles à prévoir. Il pourrait donner une victoire aux forces nationalistes dont l'engagement en faveur de l'intégration européenne et des valeurs démocratiques est plus faible par rapport à la coalition sortante des sociaux-démocrates et des partis minoritaires albanais.

Les conséquences de la non-ouverture des négociations d'adhésion en octobre 2019 se sont fait sentir au-delà de la Macédoine du Nord et de l'Albanie. La crédibilité de l'ensemble du processus d'élargissement de l'UE dans la région a été ébranlée. Par conséquent, il a également remis en question la stabilité politique des Balkans occidentaux, car il dépend, dans une large mesure, des perspectives d'adhésion à l'UE offertes par le sommet de Thessalonique en juin 2003. Il a également encouragé d'autres puissances, en particulier la Russie et la Chine. poursuivre leur ingérence dans les problèmes de la région (Tcherneva et Varma, 2019).

En outre, la crédibilité et la force de la politique étrangère et de sécurité commune de l'UE (et d'autres politiques extérieures) reposant sur ce que l'on appelle le soft power et la capacité de l'UE à tenir ses promesses antérieures joue un rôle crucial. Des signes d’isolationnisme et de politiques nationales tournées vers l’intérieur visant à mobiliser le soutien de circonscriptions sceptiques face à l’élargissement portent atteinte à la position de l’UE en tant qu’acteur politique mondial.

La nouvelle communication nous rappelle l'importance géopolitique des Balkans occidentaux pour l'UE et les engagements majeurs que l'UE a pris dans cette région par le passé. Il dit, entre autres, que «…perspective ferme et fondée sur le mérite d'une adhésion à part entière à l'UE car les Balkans occidentaux sont dans l’intérêt politique, sécuritaire et économique de l’Union. En ces temps de divisions et de défis mondiaux croissants, il reste plus que jamais un investissement géostratégique dans une Europe stable, forte et solidaire.« Il appelle également »toutes les fêtes (à) s'abstenir de mal utiliser les questions en suspens dans le processus d'adhésion à l'UE», Une référence claire aux incidences de l’utilisation de l’élargissement de l’UE comme otage des jeux politiques nationaux dans les différents États membres.

La communication suggère une nouvelle approche pour les négociations d'adhésion, mais s'il s'agira d'un nouveau mécanisme reste une grande question. En outre, on peut se demander si les procédures utilisées jusqu'à présent devraient et peuvent être modifiées. À cet égard, la communication semble répondre aux préoccupations du gouvernement français et de son précédent document officieux (3) publié en novembre 2019 plutôt qu'aux difficultés réelles rencontrées lors des négociations d'adhésion.

L’une des questions fortement soulignées par la Commission est la priorité des réformes politiques fondamentales telles que l’état de droit, le fonctionnement des institutions démocratiques, la lutte contre la corruption, etc. Comme le souligne le document «… Les négociations sur les fondamentaux seront ouvertes en premier et fermé en dernier et les progrès dans ces domaines détermineront le rythme général des négociations. »C’est la bonne approche, surtout à la lumière des développements récents sur ce front dans certains États membres, notamment en Hongrie et en Pologne. Cependant, l'accent mis sur les principes fondamentaux de la négociation d'adhésion à l'UE n'est pas totalement nouveau. Il a été articulé, entre autres, dans le discours sur l'état de l'Union 2017 de l'ancien président de la Commission européenne, Jean-Claude Juncker (4), puis repris dans une série de documents de la Commission et du Conseil relatifs à la région des Balkans occidentaux en 2018.

En outre, même la plus grande importance accordée aux fondements des systèmes politiques et juridiques dans les négociations d'adhésion ne fournira pas une protection complète contre les abus potentiels de l'état de droit et la dérive autoritaire dans les différents pays une fois qu'ils deviendront membres de l'UE. Il convient de rappeler que la Hongrie et la Pologne ont obtenu des scores élevés dans divers classements internationaux des institutions démocratiques et de l'État de droit lorsqu'ils sont entrés dans l'UE en 2004. En outre, des incidents de retour en arrière sur des valeurs fondamentales se sont produits non seulement dans les nouveaux États membres.

Outre l'accent mis davantage sur les valeurs fondamentales dans les négociations d'adhésion, l'UE doit également renforcer le mécanisme de leur mise en œuvre avec les membres titulaires. Il peut comprendre, par exemple, une évaluation régulière par la Commission des dossiers des États membres dans le domaine des droits fondamentaux et de l'État de droit, une utilisation plus active de la procédure d'infraction en cas de non-application du droit de l'UE, le renforcement des compétences de la Cour de justice de l'UE, etc. (Dabrowski, 2017).

Une autre nouveauté annoncée dans la communication est le regroupement de 35 chapitres de négociation en six groupes thématiques. La Commission estime que cette «…permettra de se concentrer davantage sur les secteurs clés dans le dialogue politique»Et aidera à identifier les réformes les plus importantes et les plus urgentes par secteur. En effet, cela peut aider et même accélérer le processus de négociation à condition que certaines questions secondaires dans des chapitres moins importants ne retiennent pas l'ensemble du groupe de négociation. Un autre doute concerne le regroupement des chapitres. On peut se demander, par exemple, si les «statistiques» et le «contrôle financier» appartiennent vraiment aux «fondamentaux» ou si l’association de l’agriculture et de la politique régionale en un seul cluster est une décision rationnelle. La pratique montrera comment fonctionne le nouveau système.

La communication propose plusieurs étapes organisationnelles telles qu'un meilleur alignement du processus de négociation réformé avec les travaux des conseils bilatéraux de stabilisation et d'association, des comités et sous-comités de stabilisation et d'association, qui surveillent la mise en œuvre des accords de stabilisation et d'association (ASA). Il suggère également une meilleure utilisation de l'évaluation annuelle des pays candidats par la Commission, une meilleure communication aux États membres sur le processus d'adhésion et plus de transparence dans les négociations.

Enfin, la communication met l'accent sur une conditionnalité équitable des négociations d'adhésion et des incitations pour les pays candidats. Parmi les «carottes», il existe des perspectives de «…accélération de l'intégration et de la mise en œuvre progressive des politiques individuelles de l'UE, du marché de l'UE et des programmes de l'UE« Et accroître les financements et les investissements »… Grâce à un instrument d'aide à la préadhésion fondé sur les performances et axé sur les réformes et une coopération plus étroite avec les IFI pour obtenir un soutien». Le diable est dans les détails: comment le «phasing in» fonctionnera dans la pratique, c'est-à-dire s'il ira au-delà des dispositions d'intégration de l'ASA, et si le nouveau cadre financier pluriannuel peut allouer plus de fonds à l'aide de préadhésion.

Les «bâtons» comprennent la suspension des négociations dans certains domaines, la suspension de la totalité de la négociation (comme cela s'est produit de facto dans le cas de la Turquie), la réouverture des chapitres déjà fermés, la réduction du financement de l'UE (à l'exception de celui destiné à la société civile), la suspension ou la suppression des avantages d'une intégration plus étroite.

Dans la pratique, cependant, le problème critique est de trouver le bon équilibre entre les incitations positives et négatives. Historiquement, cet équilibre s'est orienté vers des incitations négatives, sapant l'espoir des pays candidats qui ont une réelle chance de rejoindre l'UE dans un avenir prévisible. Un tel espoir est l’incitation la plus forte à réaliser les réformes les plus difficiles et les plus douloureuses et toutes les autres «carottes» n’ont de sens que comme récompenses intermédiaires pour atteindre cet objectif final. Les «bâtons» qui signifient, dans la pratique, une exclusion temporaire ou permanente du processus d'adhésion à l'UE (lorsque les choses tournent mal) ne sont la véritable menace que si l'idée même de l'élargissement de l'UE reste vivante et si l'UE est prête à tenir sa promesse historique donnée à Pays des Balkans occidentaux près de deux décennies. Garder la perspective de l'élargissement de l'UE à un prix abordable pour les candidats est d'une importance cruciale pour créer le bon équilibre des incitations dans les négociations d'adhésion.

Les références

Dabrowski, M. (2016) «L'avenir de l'Union européenne: vers un fédéralisme fonctionnel». Acta Oeconomica, Vol. 66 (S1), pp. 21-48, DOI: 10.1556 / 032.2016.66.S1.2

Emmott, R., Guarascio, F., et Pennetier, M. (2019) «La France sous le feu pour« erreur historique »de blocage des espoirs des Balkans dans l'UE». Reuters, 18 octobre, https://www.reuters.com/article/us-eu-summit-balkans/france-under-fire-for-historic-error-of-blocking-balkan-eu-hopefuls-idUSKBN1WX1CT

Tcherneva, V., et Varma, T. (2019) ‘After the French veto: The new scramble for the Western Balkans’. Conseil européen des relations étrangères. Commentaire, 25 octobre, https://www.ecfr.eu/article/commentary_after_the_french_veto_the_new_scramble_for_the_western_balkans

(1) «Renforcer le processus d'adhésion – Une perspective crédible de l'UE pour les Balkans occidentaux», communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions, Bruxelles, 5 février 2020, https://ec.europa.eu/neighbourhood-enlargement/sites/near/files/enlargement-methodology_en.pdf

(2) «Méthodologie révisée de l'élargissement: questions et réponses», Commission européenne, Bruxelles, 5 février 2020, https://ec.europa.eu/commission/presscorner/api/files/document/print/en/qanda_20_182/QANDA_20_182_EN. pdf

(3) «Réformer le processus d'adhésion à l'Union européenne», document officieux, novembre 2019, https://g8fip1kplyr33r3krz5b97d1-wpengine.netdna-ssl.com/wp-content/uploads/2019/11/Enlargement-nonpaper.pdf

(4) «Discours sur l'état de l'Union 2017 du président Jean-Claude Juncker», Commission européenne, 13 septembre 2017, https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/SPEECH_17_3165.