L'impact du nouveau méga-accord commercial asiatique sur l'Union européenne

L'accord du 15 novembre pour former le Partenariat économique régional global (RCEP) entre les 10 membres de l'ASEAN et l'Australie, la Chine, le Japon, la Corée et la Nouvelle-Zélande n'a que des effets économiques immédiats modestes pour l'Union européenne. Cependant, la Chine jouant un rôle central dans le nouvel accord, les implications stratégiques et géopolitiques à long terme sont majeures. Les Européens ont tendance à regarder vers l'intérieur et lorsqu'ils regardent vers l'extérieur, ils ont tendance à regarder principalement vers l'ouest, rivés, par exemple, par les récentes élections américaines. Mais, de plus en plus, la plupart des activités économiques, la plupart de la croissance économique et certains des changements géopolitiques les plus importants se produisent dans l'Est.

Économie

Vu du point de vue des entreprises européennes, le RCEP est mieux compris comme un accord de libre-échange entre trois puissances manufacturières – la Chine, le Japon et la République de Corée – et leur action commune vers une vaste périphérie en Asie. Par exemple, dans le cadre du RCEP, la Chine s’engage à éliminer les droits de douane sur 86% des exportations japonaises, y compris les pièces automobiles. Ensemble, les trois pays ont généré 5,3 billions de dollars de valeur ajoutée dans le secteur manufacturier en 2019, plus de 1 billion de dollars de plus que les États-Unis et l'UE réunis. En plus de la population Chine / Japon / Corée de 1,6 milliard d'habitants, le RCEP permet d'atteindre 675 millions de personnes supplémentaires dans l'ASEAN, en Australie et en Nouvelle-Zélande, une population plus grande que celle de l'Union européenne. Dans cette région, la région Asie-Pacifique, le PIB devrait, selon la Banque mondiale, croître de deux à trois fois plus vite qu'en Europe et aux États-Unis au cours des dix prochaines années. L'Inde, qui était jusqu'à récemment la grande économie à la croissance la plus rapide au monde, a abandonné le RCEP l'année dernière, principalement en raison de la concurrence chinoise dans le secteur manufacturier et de la concurrence australienne et sud-est asiatique dans l'agriculture, mais il n'est pas impossible qu'elle rejoigne une date future.

L'harmonisation des règles d'origine dans les nombreux accords commerciaux précédents entre les 15 signataires du RCEP est un aspect crucial du nouvel accord. Les règles d'origine communes et simplifiées sont conçues pour faciliter l'intégration des chaînes de valeur régionales. Compte tenu des différences de dotation en ressources au sein du groupe et des écarts importants dans les salaires et les revenus – des différences bien plus importantes que celles de l'UE et de l'accord États-Unis-Mexique-Canada (USMCA) – il y aura une opportunité considérable d'améliorer l'efficacité et de se spécialiser lignes d’avantage comparatif. Comme ma collègue Alicia Garcia Herrero l'a fait valoir, bien que la Chine et le Japon joueront de loin un rôle central en tant que plus grands centres de fabrication, la grande population et les pays à bas salaires d'Asie du Sud-Est verront probablement un rôle accru dans les chaînes de valeur mondiales.

Les effets économiques directs du RCEP sur l'économie européenne seront vraisemblablement faibles – bien qu'ils ne soient certainement pas négligeables – et ne se feront sentir que progressivement. Le groupe Chine / Japon / Corée étant une exception majeure, l'accord n'implique qu'une libéralisation limitée des échanges car de nombreux accords commerciaux existent déjà entre les signataires. L'agriculture n'est que modérément touchée par l'accord et les réductions tarifaires dans le secteur manufacturier sont sujettes à de nombreuses exceptions, avec des listes détaillées par pays qui excluent les secteurs sensibles. De plus, la période de mise en œuvre est inhabituellement longue pour un accord de ce type, s'étendant à 20 ans. Les douanes et d’autres types de dispositions de réforme de la réglementation visant à renforcer le commerce contribueront à accélérer l’intégration de la région, mais l’accord n’apportera pas grand-chose au libre-échange des services, dont seuls certains secteurs en bénéficieront. Il n'y a pas de dispositions concernant les normes environnementales et du travail, qui sont toujours exigées dans les négociations impliquant l'UE et les États-Unis. L'accord est soumis à un processus de ratification qui – si l'expérience est un guide – s'avérera ardu et long dans plusieurs cas, surtout compte tenu de la méfiance de nombreux membres du RCEP à l'égard de la Chine. Il faut cependant noter que les membres de l'ANASE, qui ont été à l'origine de l'idée du RCEP il y a une dizaine d'années, ont une longue histoire d'étendre et d'approfondir progressivement leur accord commercial dans un processus évolutif, et le RCEP peut s'avérer être un processus dynamique. , pas seulement une transaction unique.

La plus grande inquiétude pour l'UE est le déplacement de ses exportations vers les membres du RCEP en raison des marges de préférence accordées aux autres signataires, connues dans le jargon économique sous le nom de détournement des échanges. Le tableau ci-dessous montre que l'UE a d'importants accords commerciaux en vigueur au Japon, en Corée du Sud et au Vietnam, ce qui indique qu'il est peu probable que les exportations vers ces pays soient déplacées. Cependant, sur le total des exportations de l'UE vers le RCEP en 2019, la plupart ne sont pas couvertes par des accords commerciaux, y compris vers la Chine, deuxième destination des exportations de l'UE, où le droit de douane pondéré en fonction des échanges appliqué était de 9,15% en 2017 (depuis réduit d'environ 2% ). Les autres marchés importants sont l'Indonésie, la Malaisie et la Thaïlande, où l'UE est confrontée à des droits de douane élevés, et l'Australie, où l'UE est confrontée à des tarifs plus bas. Étant donné que les exportations de l’UE vers la Chine se composent principalement de machines et d’autres produits manufacturés, on peut s’attendre à un certain déplacement des exportations du Japon et de la Corée du Sud sur les marchés chinois.

D'autres effets sur l'économie européenne ne doivent pas être négligés. Ils se présentent sous trois formes:

• Les consommateurs et les nombreuses entreprises tributaires des importations d'intrants intermédiaires du RCEP bénéficieront vraisemblablement de prix plus bas, reflétant l'augmentation de l'efficacité des chaînes de valeur basées dans la région;
• Les exportateurs vers le RCEP bénéficieront à la marge des revenus plus élevés de la région et – très probablement – d’une croissance soutenue plus rapide;
• Les entreprises concurrentes du RCEP, que ce soit en Europe ou sur des marchés tiers, seront désavantagées, surtout si elles ne tirent pas profit des chaînes de valeur intégrées de la région.

Les analystes ont tenté d'évaluer l'impact net de ces divers effets à l'aide de modèles sophistiqués, mais leurs conclusions reposent sur de nombreuses hypothèses et doivent être prises avec un grain de sel. La conclusion de l'étude la plus largement citée (Petri et Plummer, 2020), par exemple, indique que l'UE pourrait être un petit gagnant net du RCEP, environ 0,1% du PIB. Bien que des calculs détaillés ne soient pas présentés, il est probable que le gain net soit dû principalement à la baisse des prix des importations en provenance du RCEP, qui a plus que compensé l'effet du détournement des échanges. Il ne faut pas oublier qu'il s'agit d'un effet global et que les entreprises individuelles peuvent subir des pertes importantes si elles sont déplacées sur des marchés importants comme la Chine, et que cela peut très bien se produire.

Géopolitique

Les implications les plus importantes de l'accord RCEP sont géopolitiques. De nombreux observateurs ont noté que, malgré l’opposition américaine, le commerce et l’investissement étranger direct de la Chine ont continué de prospérer ces dernières années. Les accords du RCEP montrent de manière assez concluante que la stratégie de l'administration Trump pour isoler la Chine et la couper des chaînes de valeur mondiales a échoué. L’Australie, la Nouvelle-Zélande, la Corée du Sud et le Japon sont des alliés des États-Unis qui sont profondément préoccupés par l’influence croissante de la Chine dans la région. Cependant, en rejoignant le RCEP, ils signalent qu'ils ne veulent pas et ne peuvent pas rompre leurs liens économiques avec la Chine et, en fait, qu'ils voient ces liens se renforcer. Les voisins de la Chine peuvent difficilement ignorer le fait que le secteur manufacturier chinois est aujourd'hui presque deux fois plus important que celui des États-Unis et croît environ deux fois plus vite.

Suite à l'abandon par l'administration Trump du Partenariat transpacifique (PTP), le Japon est désormais placé au centre de l'Accord global et progressif de partenariat transpacifique (PTPGP), dont l'adhésion chevauche le RCEP mais comprend également le Canada, le Mexique et plusieurs économies d’Amérique latine. Parmi les pays qui ont exprimé leur intérêt à adhérer au PTPGP, il y a la Chine, bien que ce soit loin, car les réformes requises en Chine par rapport au PTPGP tel qu'il est actuellement structuré seraient d'une grande portée par rapport au RCEP (1). Il convient de noter que le Japon a bien joué ses cartes commerciales. Le Japon a rejoint le RCEP peu de temps après avoir conclu un mini-accord commercial avec les États-Unis, et même s'il s'est rangé du côté de l'UE et des États-Unis en appelant à des réformes de l'Organisation mondiale du commerce qui abordent des questions telles que les subventions industrielles et le commerce des entreprises publiques, ciblant Chine.

Le président élu Biden a promis d'être dur avec la Chine, mais on ne sait pas à ce stade ce que cela signifie et quelle forme prendra sa stratégie asiatique. L'arrivée du RCEP augmentera certainement la probabilité que les États-Unis ressuscitent le PTP sous la forme d'un PTPGP modifié. Quoi qu'il en soit, il est peu probable que Biden poursuive l'approche de Trump de confrontation pure et simple avec la Chine sur tous les fronts (commerce, technologie, mouvement des personnes, diplomatique, militaire). Cette approche ne fonctionne pas, comme le montrent les récentes données sur le commerce et l'investissement et l'accord RCEP. La rupture avec la Chine n’est pas non plus conforme à l’intention de Biden de faire face à l’urgence climatique et de restaurer la position américaine dans les institutions multilatérales.

Plus important encore, comme Henry Kissinger et d'autres l'ont soutenu récemment, l'hostilité entre les grandes puissances a atteint des niveaux dangereux. La concurrence entre la Chine et les États-Unis est une chose, l'inimitié en est une autre. L'hostilité peut, tôt ou tard, conduire à la guerre en Asie – aussi involontaire que puisse être cette issue.

Options politiques

Au niveau technique des négociations commerciales, l'accord RCEP et l'arrivée d'une nouvelle administration américaine devraient inciter l'UE à définir une nouvelle stratégie commerciale asiatique. Un tel cours devrait viser à préserver son alliance transatlantique, mais aussi refléter l’importance croissante de la Chine dans la région et l’intégration de chaînes de valeur centrées sur la Chine, le Japon et la Corée du Sud.

Une telle stratégie devrait envisager l’une des trois grandes options non exclusives ou une combinaison d’entre elles:

• Des liens plus étroits avec la Chine, le cours le plus difficile mais aussi potentiellement le plus bénéfique;
• Rejoindre le PTPGP et
• Accélération des accords bilatéraux ailleurs en Asie.

Prises dans l'ordre inverse, l'accélération des accords bilatéraux nécessiterait de relancer ceux qui étaient en suspens avec la Malaisie et la Thaïlande (voir le tableau 1) et de progresser dans les négociations avec l'Indonésie et les Philippines, et de traiter des questions agricoles très sensibles dans celles avec l'Australie et la Nouvelle-Zélande. C'est le cours des affaires comme d'habitude, mais poursuivi avec plus d'empressement.

L'adhésion au PTPGP est potentiellement une option prometteuse pour l'UE étant donné les dispositions complètes et ambitieuses de l'accord. Le PTPGP couvre déjà l'Asie et les Amériques et pourrait également couvrir l'Europe. Le fait que l'UE ait déjà conclu des accords commerciaux avec les plus grands membres, notamment le Canada, le Japon, le Mexique, la Corée du Sud et le Vietnam, pourrait faciliter les négociations, mais aussi aboutir à une nouvelle libéralisation commerciale relativement limitée. Le Royaume-Uni a déjà exprimé son intérêt à rejoindre le PTPGP.

Le trou dans le beignet de politique commerciale de l’UE est la Chine, où le risque de détournement des échanges dû au RCEP est également le plus grand. L’UE est le premier partenaire commercial de la Chine, tandis que la Chine est le deuxième marché d’exportation de l’UE et celui qui connaît la croissance la plus rapide. Pour progresser dans le commerce avec la Chine, il faudrait accélérer les négociations sur l’accord d’investissement avec la Chine, qui est en cours de négociation depuis 2014 et s’est avéré très problématique en raison d’une combinaison de demandes strictes de la part de l’UE et de la réticence de la Chine à bouger sur d’importantes questions d’accès aux marchés. Mais si un moyen était trouvé pour sortir de l'impasse, un accord sur l'investissement pourrait ouvrir la voie à un accord commercial. Après tout, si le Japon, la Corée du Sud et la Suisse – économies industrielles à revenu élevé – peuvent conclure des accords de libre-échange limités avec la Chine, il n'est pas impossible d'en imaginer un entre la Chine et l'UE.

Si l'UE décide de poursuivre l'option chinoise, elle devrait tirer les leçons de la diplomatie économique experte du Japon, qui a jusqu'ici navigué avec succès entre la Chine et les États-Unis, concluant des accords commerciaux avec les deux (et avec l'UE) tout en conservant son étroite alliance de sécurité et relations commerciales avec les États-Unis. Dans le cas de l’UE, il est peu probable que cette voie prenne la forme d’un accord majeur avec les États-Unis sur le modèle du défunt Partenariat transatlantique de commerce et d’investissement, mais plutôt d’une série d’accords limités tels que sur le commerce numérique.

Alors que Biden prend ses fonctions, les relations dangereusement tendues entre la Chine et les États-Unis nécessitent une attention urgente, et l'UE n'est pas impuissante à influencer le résultat avec ses paroles et ses actions. L'UE n'a aucun intérêt dans un conflit de plusieurs générations entre les deux superpuissances, qui pourrait conduire au déclenchement d'une guerre dans le Pacifique, et l'UE ne voit pas non plus la Chine comme un ennemi. Le resserrement des liens économiques entre l’UE et la Chine dépendra des efforts de la Chine pour limiter les distorsions commerciales causées par son modèle concurrentiel dépendant de l’État. Comme le Japon l’a montré en Asie, une telle position n’est pas incompatible avec la résistance aux violations des droits de l’homme de la Chine et la lutte contre son influence économique croissante à l’étranger proche.

Une position européenne claire selon laquelle elle entend maintenir et renforcer ses relations économiques avec la Chine dans des conditions strictes transmettrait un message important à la Chine. Cela renforcerait également la détermination des nombreux internationalistes susceptibles d'occuper des postes clés dans l'équipe Biden et de ceux du Congrès américain qui souhaitent adopter une approche plus constructive envers la Chine. C'est une position à laquelle – à en juger par sa longue implication dans les relations étrangères et avec la Chine – le président élu serait de toute façon enclin, malgré la rhétorique électorale.

La signature du méga-accord commercial du RCEP n’indique sans équivoque aucune des trois options stratégiques de l’UE décrites ici. Mais, parallèlement à l'arrivée d'une nouvelle administration américaine, il appelle l'UE à clarifier bientôt sa stratégie commerciale asiatique.

Pauline Weil a fourni une excellente aide à la recherche. Je remercie sans impliquer Suman Bery, Maria Demertzis, Alicia Garcia Herrero et Guntram Wolff pour leurs commentaires très utiles.

Citation recommandée

Dadush, U. (2020) «L’impact du nouveau méga-accord commercial asiatique sur l’Union européenne», Blog Bruegel, 19 novembre