L'évolution de l'ITIE et les prochaines étapes pour lutter contre la corruption des industries extractives

Depuis 2002, l'un des efforts les plus importants pour accroître la transparence des ressources naturelles dans les pays riches en ressources est l'Initiative pour la transparence des industries extractives (ITIE), une initiative multipartite composée de pays, d'entreprises et d'organisations de la société civile. Toute tentative de s'attaquer aux problèmes de transparence, de gouvernance et de lutte contre la corruption dans le secteur des ressources naturelles doit se poursuivre par une compréhension des bases posées par l'organisation et des leçons tirées de ses expériences. Alors que l’ITIE approche de son 20e anniversaire, le moment est venu d’analyser les preuves concernant les succès de l’ITIE dans l’ouverture des données des industries extractives, ainsi que ses lacunes et son potentiel. Tracer l’évolution et le parcours de l’ITIE à travers les mécanismes de transparence, de responsabilité et de participation peut illustrer les moyens par lesquels une gouvernance réellement efficace des ressources naturelles peut prendre racine.

Aujourd'hui, les gouvernements de 53 pays s'engagent à mettre en œuvre l'ensemble des exigences de divulgation connu sous le nom de Norme ITIE. (Alors que l'administration Obama a engagé les États-Unis à mettre en œuvre l'ITIE en 2011, l'administration Trump a retiré le pays de l'initiative en 2017.) Alors que l'objectif initial de l'ITIE était la transparence dans la collecte des revenus, la Norme s'est élargie pour couvrir une grande variété de les données relatives aux ressources, y compris les contrats avec les entreprises extractives, les données sur la production des ressources et les chiffres d'emploi liés aux industries extractives. En d'autres termes, la Norme englobe désormais une grande partie de la chaîne de valeur des ressources naturelles, la séquence des décisions de gouvernance des ressources commençant par la décision d'extraire une ressource et se terminant par les dépenses publiques des revenus tirés des ressources. À ce jour, 2,64 billions de dollars de revenus provenant des ressources naturelles ont été divulgués par les pays mettant en œuvre l'ITIE.

L'ITIE a été lancée après que les universitaires, dans les années 1990 et au début des années 2000, aient commencé à remarquer que de grandes dotations en ressources naturelles, loin d'assurer l'avenir économique d'un pays et le bien-être de tous ses citoyens – comme l'avaient suggéré les théories précédentes de l'économie du développement – en fait, ils ont sapé la croissance économique et corrodé les institutions. Dans le même temps, les gouvernements du monde entier concluent des accords avec des sociétés pétrolières, gazières et minières qui prétendument exiger qu'une partie des revenus soit restituée à l'État sous forme de redevances, taxes et autres produits. Ces aubaines auraient pu être à l’origine d’une amélioration significative de la vie matérielle des citoyens de ces États. Mais, trop souvent, ils ne l'étaient pas.

Les efforts pour découvrir où de tout l'argent allait avait été bloqué, avec peu d'informations sur la façon dont cet argent était dépensé – ou même sur le montant que les gouvernements recevaient des projets extractifs – rendues publiques. Cette opacité a limité la capacité des gens à évaluer si leurs gouvernements utilisaient les richesses en ressources au profit de tous les citoyens – qui exercent des droits souverains sur les dotations en ressources de leur pays en vertu du droit international – et a donc à son tour inhibé leur capacité à demander des comptes à leurs gouvernements.

Du moins, c'était la théorie lors de la création de l'ITIE en 2002: qu'un flot de données sur l'argent déclencherait une vague d'engagement des citoyens, qui à son tour réduirait la corruption et améliorerait les résultats du développement. Mais la réalité est bien plus compliquée et des mécanismes au-delà de la transparence sont nécessaires pour effectuer plus pleinement le changement.

Des recherches ont montré que si la transparence est une condition préalable importante pour favoriser la responsabilisation et, en fin de compte, réduire la corruption, elle n'est pas suffisante en soi pour promouvoir le changement.

Par exemple, un récent succès découlant du modèle de transparence de l'ITIE démontre que son régime de divulgation n'est souvent que le premier maillon d'une chaîne conduisant à une réduction de la corruption. En 2017, l'organisation d'enquête à but non lucratif Global Witness a analysé le rapport ITIE 2014 de la République démocratique du Congo. Il a découvert des écarts qui montraient que le conglomérat minier Glencore aurait peut-être payé plus de 75 millions de dollars entre 2013 et 2016 à Dan Gertler, un homme d'affaires précédemment accusé d'avoir corrompu de hauts fonctionnaires. Poussés par ces accusations de corruption et de nombreuses autres, les États-Unis ont imposé des sanctions à Gertler en 2017. Ces sanctions, à leur tour, ont peut-être incité le président de la RDC de l'époque, Joseph Kabila, à ne pas se présenter à la réélection.

L'ITIE, comme l'illustre cet exemple, est largement dépendante d'autres – y compris des «infomédiaires», tels que les journalistes et les organisations de la société civile – pour traduire les informations techniques (qui comprennent toutes les divulgations liées aux ressources) pour un public général. Ceci, à son tour, contribue à favoriser l'engagement civique participatif qui est essentiel pour promouvoir la responsabilité.

Depuis la création de l’ITIE jusqu’à nos jours, la transparence a été au cœur de son travail, tandis que les mécanismes de participation et de responsabilisation étaient souvent faibles ou absents. Certes, le modèle de l’ITIE exige que tous les pays mettant en œuvre la mise en œuvre forment des groupes multipartites (MSG) composés de représentants du gouvernement, de l’industrie et de la société civile pour superviser la mise en œuvre de l’ITIE et, par conséquent, vraisemblablement favoriser la participation. Mais de nombreux groupes multipartites ne sont pas représentatifs de la société dans son ensemble et (à quelques exceptions près), n'opèrent qu'au niveau national, laissant les parties prenantes essentielles aux niveaux régional et municipal en dehors de la discussion. De plus, l'ITIE a été critiquée pour avoir accordé la priorité à la divulgation des données et avoir diminué l'autorité décisionnelle des groupes multipartites nationaux. En conséquence, si certains groupes multipartites sont devenus des «arènes légitimes de dialogue», dans d'autres endroits, ils se révèlent souvent moins en mesure d'influer sur les décisions ou de provoquer des changements de politique qui répondent à leurs préoccupations.

Ce que les efforts participatifs tels que les groupes multipartites peuvent manquer – et ce qui est de plus en plus reconnu par les universitaires et les praticiens comme un élément essentiel du tableau – est une focalisation intentionnelle sur les mécanismes de responsabilisation. Le travail de pionnier de Jonathan Fox a plaidé en faveur d'une «stratégie sandwich» pour favoriser la responsabilité sociale, qui nécessite une ouverture d'en haut sous la forme d'un engagement de la part de réformistes ayant le pouvoir sur la mise en œuvre des politiques, ainsi que des efforts d'engagement des citoyens plus traditionnels qui poussent d'en bas. Les mécanismes de renforcement mutuel de la stratégie sandwich peuvent à la fois renforcer les efforts de participation citoyenne et créer des institutions accessibles et réactives.

Bien entendu, l'un des principaux défis de la stratégie sandwich est la difficulté de trouver des décideurs politiques puissants disposés à s'engager avec transparence et efforts participatifs. Ici, une tactique utile consiste à supprimer les obstacles qui peuvent freiner les décideurs politiques pro-réforme. Une exigence introduite pour la première fois dans la norme ITIE 2016 pourrait être utile pour relever ce défi: la divulgation obligatoire des informations sur les bénéficiaires effectifs à partir de 2020. Les propriétaires véritables (c'est-à-dire les véritables propriétaires ou ceux qui bénéficient des bénéfices) des entreprises extractives se cachent souvent derrière les sociétés écrans et autres «personnes morales irresponsables», ce qui rend impossible de dire si les véritables propriétaires sont, en fait, des fonctionnaires eux-mêmes. Ces «personnes politiquement exposées», comme on les appelle, sont fondamentalement incapables de jouer le rôle de réformistes attachés à une gouvernance efficace dans la gestion des ressources naturelles, car leurs intérêts personnels l'emportent sur les intérêts communs. En outre, des schémas de propriété obscurs peuvent alimenter les perceptions de la corruption et inciter les citoyens à perdre confiance dans les institutions gouvernementales. Bien que la divulgation de la propriété effective ne soit pas non plus une panacée pour encourager les efforts de responsabilisation descendante, elle aidera grandement à identifier les fonctionnaires qui ne pourront jamais jouer ce rôle.

Les données disponibles à ce jour suggèrent qu'une approche combinée de mécanismes de transparence, de responsabilité et de participation (TAP) est la plus efficace pour promouvoir une gouvernance efficace – des ressources naturelles et au-delà. (En effet, l'ITIE elle-même reconnaît que la mise en œuvre de la Norme n'est «pas une solution miracle pour résoudre tous les problèmes de corruption», mais peut plutôt être un «outil pour identifier et remédier aux faiblesses» de la gestion des ressources naturelles.) sur la transparence des politiques, des actions et des dépenses, afin que les citoyens soient conscients des actions des fonctionnaires et puissent travailler à leur demander des comptes. Des moyens permettant aux citoyens de participer au processus politique et d'exprimer leurs préoccupations aux représentants du gouvernement pour poursuivre ce travail, et des décideurs politiques réceptifs et responsables engagés dans la réforme sont indispensables pour répondre efficacement aux préoccupations des citoyens.

Le projet Tirer parti de la transparence pour réduire la corruption (LTRC) ajoute une autre hypothèse à cette troïka TAP: une attention particulière aux facteurs contextuels; prise en compte des lacunes de mise en œuvre dans les programmes TAP; et l'attention portée aux institutions, structures et programmes complémentaires spécifiques aux ressources naturelles qui sont susceptibles d'interagir de manière significative avec les interventions du TAP sont nécessaires pour avoir de plus grandes chances de succès. (Voir ici et ici pour en savoir plus sur l'hypothèse «TAP-Plus» et les études pilotes que nous entreprenons pour la tester).

L'ITIE a réussi à produire des données ouvertes de haute qualité sur l'ensemble de la chaîne de valeur des ressources naturelles dans les pays mettant en œuvre. Il est maintenant temps de tester de nouvelles stratégies en élaborant des stratégies adaptées aux pays et fondées sur des données factuelles pour lutter contre la corruption et atteindre les objectifs de développement durable.

Aide à la recherche et à l'édition par Joseph Glandorf. Aide à la rédaction de Robin Lewis.

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