Les propositions du fonds de relance de l’UE: sortie de crise avec redistribution massive

Les pays les plus pauvres de l’Union européenne et les plus durement touchés économiquement par la crise du COVID-19 pourraient obtenir jusqu’à 15% de leur RNB sous forme de subventions et de garanties grâce aux instruments de relance proposés par l’UE. Pourtant, la proposition représenterait un avantage net pour tous les pays de l'UE, même s'il n'y a qu'un faible impact économique positif à long terme. Les prêts proposés à très longue échéance entraîneraient des avantages non négligeables, dépassant 1% du PIB pour certains pays.

Lorsque les dirigeants européens se réuniront ce vendredi (19 juin), chacun examinera principalement le montant que son pays ou son pays peut espérer recevoir des propositions de relance de la Commission européenne. Cependant, la Commission a jusqu'à présent évité de publier une estimation des parts nationales.

Des lignes directrices limitées ont toutefois été fournies concernant l’allocation globale entre les pays dans les deux propositions récentes de la Commission: le plan «Next Generation EU» de 750 milliards d’euros et la modification supplémentaire de 11,2 milliards d’euros du budget annuel 2020. Des propositions d'allocation entre pays n'ont été publiées que pour trois des douze instruments différents qui composent le paquet: le mécanisme de relance et de résilience, le Fonds pour une transition juste et les subventions agricoles. Les orientations sont vagues pour les neuf autres, qui représentent environ un tiers des composantes de la subvention et de la garantie. La Commission a soit fourni la méthodologie détaillée des allocations transnationales sans aucune estimation (REACT-EU); a indiqué les grands principes pour les allocations entre pays (Solvency Support Instrument et Invest EU); ou n'a fourni aucune directive pour l'allocation entre pays – pour de bonnes raisons que j'explique.

Un document de travail des services de la Commission (page 52) utilise un «clé de répartition illustrative»Supposé être le même pour tous les éléments de subvention, de prêt et de garantie de l'ensemble. Mais les propositions de règlement, au contraire, expliquent que chaque instrument sera alloué différemment, et qu'il peut même n'y avoir aucune clé d'allocation entre pays.

En outre, trois des 12 instruments opèrent dans des pays tiers: voisinage, développement et coopération internationale; Aide humanitaire; le Fonds européen de développement durable. Par conséquent, contrairement à ce que certaines estimations d'allocation diffusées dans les médias et sur Twitter supposent à tort, aucun pays de l'UE ne bénéficiera directement de ces instruments, mais tous contribueront à leur financement.

Ce poste évalue l'allocation globale entre les pays des subventions et garanties du programme de relance. Certains pays obtiendraient 15% de leur RNB en subventions et garanties; d'autres moins de 1%. La proposition de la Commission contient de solides éléments de redistribution qui profiteront principalement aux pays les plus durement touchés par la crise du COVID-19 et à ceux dont le RNB par habitant est le plus faible. Cependant, alors que certains pourraient essayer d'identifier les gagnants et les perdants dans la proposition de la Commission en se concentrant sur la «contribution nette» de chaque pays, même un impact économique positif mineur à long terme serait suffisant pour que la proposition profite à tous les pays de l'UE, même ceux qui recevoir des montants relativement faibles. Enfin, je constate que certains pays bénéficieraient de la facilité de prêt proposée par l'UE de plus d'un pour cent de leur RNB en valeur actuelle.

Subventions et garanties à la fois pour l'assurance et la redistribution

L'enveloppe globale est composée de 438 milliards d'euros de subventions (dont 5 milliards d'euros pour les pays tiers); 73 milliards d'euros de garanties (dont 11,5 milliards d'euros pour les pays tiers); et 250 milliards d'euros de prêts. Tous les chiffres ici sont mesurés aux prix de 2018, sauf indication contraire.

Méthodologie

En annexe, je résume les méthodologies d'allocation entre pays proposées par la Commission. Permettez-moi donc de souligner ici quelques questions conceptuelles clés et mes principales hypothèses.

  • RRF – Recovery and Resilience Facility (310 milliards d'euros de subventions de «Next Generation EU»): l'allocation de base entre pays (avec un certain nombre de plafonds et d'ajustements bénéficiant aux pays à faible revenu) dépendrait (a) de la population de 2019, (b) de l'inverse de PIB par habitant 2019, et (c), plus problématique, le taux de chômage moyen 2015-2019. Pourquoi une installation qui vise à «parvenir à une reprise économique rapide et robuste dans l'Union”Utiliser des données obsolètes de 2015-2019? Les représentants de divers pays ont déjà noté que ces données historiques n'avaient aucun lien direct avec le choc induit par la pandémie.
  • REACT-EU – Aide à la relance pour la cohésion et les territoires d'Europe (50 milliards d'euros de subventions de «Next Generation EU» et 4,8 milliards d'euros de subventions du budget annuel 2020 de l'UE modifié): l'allocation de base entre pays serait basée sur (a) la contraction du PIB (67%), (b) niveau du chômage total et des jeunes en janvier 2020 (25%), (c) évolution du chômage total et des jeunes après janvier 2020 (8%). Encore une fois, il comprend des plafonds et des ajustements au profit des pays à faible revenu; une allocation spéciale aux régions ultrapériphériques uniquement en 2020; et les paiements aux pays à revenu élevé plafonnés à 0,07% de leur RNB. Ce plafond s'appliquerait à dix pays, selon mes estimations basées sur les prévisions du printemps 2020 de la Commission européenne.
    • Aspects positifs de la proposition d'allocation: a) 75% de la clé de répartition de base tient compte des retombées économiques défavorables de COVID-19; (b) le processus d'allocation en deux étapes permet de tenir compte des retombées économiques défavorables du COVID-19 jusqu'à l'été 2021 dans l'allocation des fonds.
    • Aspects négatifs de la proposition d'allocation: a) 25% de la clé de répartition de base concerne le taux de chômage de janvier 2020, qui n'a aucun lien direct avec la pandémie; b) comme de nombreuses personnes qui ont perdu leur emploi ne se sont pas inscrites comme chômeurs, les données sur le chômage ne brossent qu'un tableau partiel des pertes sur le marché du travail. Les chiffres de l'emploi seraient plus précis.
  • JTF – Fonds pour une transition juste (40 milliards d'euros de subventions: 30 milliards d'euros de «Next Generation EU» plus 10 milliards d'euros du budget septennal «standard»): l'allocation transnationale prend en compte les secteurs à forte intensité carbonique (avec 49% de poids), l'extraction de charbon et de lignite (25%), l'emploi dans l'industrie à forte intensité de carbone (25%), la production de tourbe (0,95%) et la production de schiste bitumineux (0,05%), avec un ajustement qui favorise les pays à faible revenu, mais avec un bouchon. Mes collègues de Bruegel recommandent de laisser tomber les indicateurs industriels moins fiables pour se concentrer plutôt sur l’intensité carbone, en incorporant l’ambition des stratégies de transition des pays dans la clé de répartition; et adopter une approche plus granulaire de l'allocation en tenant compte des régions plus petites dans l'allocation (NUTS-3).
  • Feader – Fonds européen agricole pour le développement rural (15 milliards d'euros de subventions de la «nouvelle génération de l'UE» pour compléter le budget septennal «standard»): même allocation transnationale proposée que dans la proposition de la Commission de mai 2018.
  • SSI – Instrument de soutien à la solvabilité (garanties: 26 milliards d'euros de la «nouvelle génération de l'UE» et 5,3 milliards d'euros de la modification du budget annuel 2020 de l'UE) et InvestEU (30,3 milliards d'euros de garanties de la «prochaine génération de l'UE» aux allocations complémentaires dans le budget «standard» de sept ans 2021-2027): aucune allocation spécifique au pays n'est prévue, mais les propositions de règlement soulignent que ces instruments devraient «se concentrer sur les États membres dont les économies ont été les plus touchées par les effets de la pandémie de COVID-19 et / ou où la disponibilité d'un soutien de l'État en matière de solvabilité est plus limitée.«Le niveau de développement n'étant pas un facteur possible, je considère ici les pertes de PIB depuis le premier semestre 2019 et le ratio dette publique / PIB, en utilisant une formulation mathématique comparable à celle proposée par la Commission RRF et REACT- UE.
  • EU4Health (9,4 milliards d'euros de subventions: 7,7 milliards d'euros de la «nouvelle génération de l'UE» plus 1,7 milliard d'euros du budget «standard» 2021-2027) et rescEU (3,1 milliards d'euros de subventions: 2,0 milliards d'euros de la « nouvelle génération de l'UE » plus 1,1 milliard d'euros du budget septennal « standard »): aucune allocation par pays n'est prévue. Étant donné que ces instruments doivent être considérés comme des biens publics européens, l'allocation par pays n'est pas pertinente. Cependant, pour permettre une meilleure comparaison entre mes estimations et les autres, je répartis ces instruments de manière illustrative en fonction de la part des pays dans le RNB de l'UE. Étant donné que la contribution marginale au budget de l'UE est basée sur les parts du RNB de l'UE, cette hypothèse ex ante l'allocation ne prévoit aucune redistribution entre pays.
  • Horizon Europe (94,4 milliards d'euros de subventions: 13,5 milliards d'euros de «Next Generation EU» plus 80,9 milliards d'euros du budget «standard» de sept ans): aucune allocation par pays n'est prévue. Les allocations existantes des fonds de recherche de l'UE sont principalement basées sur l'excellence, avec quelques instruments dédiés pour la cohésion dans la recherche. L'excellence est plutôt persistante: les meilleurs centres de recherche attirent les meilleurs esprits et, par conséquent, un centre de recherche qui a réussi à obtenir des fonds de l'UE dans le passé réussira probablement à l'avenir également. Pour mes calculs illustratifs, j'ai donc réparti les fonds Horizon Europe vers les 27 pays de l'UE en fonction de leurs parts précédentes en 2014-2018.
  • NDIC – Voisinage, développement et coopération internationale (86,0 milliards d'euros de garanties: 10,5 milliards d'euros de la «nouvelle génération de l'UE» plus 75,5 milliards d'euros du budget «standard» de sept ans), Aide humanitaire (14,8 milliards d'euros de subventions: 5 milliards d'euros de la «nouvelle génération de l'UE» plus 9,8 milliards d'euros du budget «standard» de sept ans) et EFSD – Fonds européen pour le développement durable (1 milliard d'euros de garanties de la modification du budget annuel 2020): comme ces instruments sont destinés aux pays tiers, je n'en alloue pas aux pays de l'UE, mais je suppose que les pays de l'UE contribuent à leur financement.

Estimation de l'allocation transnationale des subventions et garanties

Subventions: L'Italie et l'Espagne seraient les principaux bénéficiaires des subventions en termes de valeurs en euros, tandis que la Bulgarie, la Grèce et la Croatie recevraient la part la plus élevée de leur RNB, environ 15%. La plupart des autres pays d'Europe centrale et méridionale obtiendraient environ 6 à 10% de leur RNB tandis que la plupart des pays à revenu élevé obtiendraient moins de 2% du RNB.

Garanties: L'Italie et la France seraient les principaux bénéficiaires en termes d'euros bruts, tandis que la Grèce serait en tête de liste en termes de part RNB. Les pays d'Europe centrale obtiendraient moins de garanties en proportion de leur RNB, car leur contraction économique devrait être moins sévère et leur dette publique est plus faible.

Les allocations entre pays présentent à la fois un élément d'assurance (les pays les plus touchés obtiennent plus de fonds de l'UE) et un élément de redistribution (les pays dont le RNB par habitant est plus faible reçoivent plus de fonds de l'UE) (figure 1).

Figure 1: Choc économique pandémique et soutien des outils de relance proposés par l'UESource: Bruegel.
Remarque: les chiffres entre parenthèses après les codes de pays indiquent le RNB / habitant aux normes de pouvoir d'achat par rapport à la moyenne de l'UE27 pour 2021, selon les prévisions de la Commission européenne du printemps 2020.

La révision à la baisse par la Commission des prévisions de croissance du PIB entre l'automne 2019 et le printemps 2020 est un bon indicateur de la gravité du choc économique de la pandémie. Les montants des subventions et des garanties proposées pour chaque pays sont étroitement liés à la gravité de l’impact de la crise au niveau national, ce qui suggère que le paquet agit comme une assurance (figure 1).

Mais le paquet prévoit également une redistribution des pays riches vers les pays pauvres: pour un choc similaire, les pays dont le RNB par habitant est inférieur obtiennent beaucoup plus. Par exemple, le choc économique est presque le même en France, en Slovénie, en Hongrie, en Roumanie et en Lettonie. Pourtant, la France, qui a un niveau de revenu par habitant plus élevé, devrait recevoir des subventions et des garanties ne représentant qu'environ 2% de son RNB, tandis que la Lettonie et la Roumanie, qui ont des niveaux de revenu par habitant inférieurs, obtiendraient environ 10%. Cela suggère que la composante de redistribution proposée de l'outil de récupération est très importante. Le Conseil européen devra fournir une orientation politique sur cette question.

La composante de redistribution massive résulte de divers ajustements des clés de répartition du RRF, REACT-EU et JTF qui favorisent les pays dont le RNB par habitant est inférieur (voir l'annexe).

Contributions nettes: critères impossibles

L'UE est une machine à conclure des accords. Chaque pays a tendance à se concentrer sur ce qu'il perçoit comme sa contribution nette: combien devra-t-il payer de plus que combien il recevra. Cependant, dans le cas particulier du plan de relance, il est impossible d'estimer les contributions nettes des pays.

Premièrement, nous ne pouvons actuellement pas calculer les contributions nettes. Les fonds provenant des outils de relance, financés par des emprunts de l'UE sur les marchés des capitaux pour des échéances assez longues, seront principalement dépensés en 2021-2026. La Commission a également proposé que la dette de l'UE soit remboursée entre 2028-2058. Les estimations de la contribution nette doivent donc tenir compte des prévisions du RNB pour chaque pays de l'UE jusqu'en 2058, pour lesquelles aucune hypothèse fiable ne peut être formulée. Une question cruciale est de savoir si la croissance du RNB nominal sera plus rapide que le taux d'intérêt nominal auquel l'UE peut emprunter, qui est d'environ -0,15% par an pendant 10 ans et 0,3% par an pendant 30 ans. Si la croissance du RNB est plus rapide, le fardeau du remboursement de la dette à l'avenir représenterait une part du RNB inférieure à la part des dépenses courantes dans le RNB actuel.

Deuxièmement, tout calcul des contributions nettes aujourd'hui ne tiendrait pas compte du fait que le programme de récupération n'est pas un jeu à somme nulle. Le paquet de relance aura probablement un impact positif sur les économies de tous les pays de l'UE. L'augmentation du secteur public et des dépenses de l'UE pendant la récession implique une demande accrue. Cela peut à son tour stimuler l'investissement, l'activité économique et l'augmentation de la capacité de production – la raison même du déploiement de l'outil de relance de l'UE, qui peut également conduire à des gains à long terme. Une récession moins profonde due aux dépenses de l'UE pourrait réduire les effets négatifs à long terme de la crise, tels que le nombre de chômeurs dont les compétences sont progressivement érodées en raison de l'inactivité. Les retombées transnationales ont également des effets positifs, car les entreprises exportatrices bénéficient de marchés plus importants dans d'autres pays de l'UE. En bref, le plan de relance entraîne une augmentation de l'activité économique partout, au moins à court et moyen termes, mais peut-être aussi à long terme.

Troisièmement, lorsque nous considérons les avantages futurs, même un gain à long terme mineur ferait de tous les pays des bénéficiaires nets du plan de relance. Étant donné que les taux d'intérêt sont si bas, presque aucun escompte n'est nécessaire pour calculer la valeur actuelle des futurs revenus excédentaires résultant du plan de relance. Supposons que le paquet augmente le PIB allemand de seulement 0,1% à long terme (c'est-à-dire chaque année future). Cela impliquerait que cumulativement au cours des 100 prochaines années, le PIB allemand serait 10% plus élevé (= 0,1% * 100). Un gain de 10% du PIB en valeur actuelle nette pour l'Allemagne est supérieur de plusieurs facteurs à la valeur actuelle de la contribution allemande au remboursement de la dette de l'UE.

Enfin, de nombreux pays de l’UE ont eu du mal à absorber le budget septennal «standard» de l’UE par le passé. Le plan de relance proposé vient s'ajouter au budget de sept ans et, par conséquent, les États membres devraient absorber de très gros montants en peu de temps, ce qui pourrait être difficile. Des taux d'absorption inférieurs à 100% signifieraient une baisse des contributions nettes, mais également une baisse du PIB et des effets sur l'emploi.

Une facilité d'emprunt avantageuse pour certains pays

Contrairement aux subventions et garanties, les 250 milliards d'euros de prêts accordés aux pays de l'UE n'impliquent pas de redistribution entre les États membres (sauf, bien entendu, si les pays emprunteurs font défaut et ne remboursent pas et que les coûts d'emprunt des pays garants n'augmentent pas en raison du risque qu'ils courent en garantissant les prêts aux autres États membres).

La plupart des subventions et tous les prêts visent à financer l'investissement et la réforme, comme indiqué dans les plans de relance et de résilience dans le contexte du processus du semestre européen. Cela vient avec deux limitations. Premièrement, étant donné que les prêts ne peuvent être utilisés qu'à cette fin, le volume maximal de prêts pour chaque État membre ne peut pas dépasser le coût total de l'investissement et des réformes convenus, moins le montant des subventions reçues pour le même objectif. Deuxièmement, les prêts devraient rester inférieurs à 4,7% du RNB de chaque pays, bien que, dans des circonstances exceptionnelles, cette valeur puisse être dépassée.

Aux prix courants, 4,7% du RNB de l'UE prévu pour 2021 est de 658 milliards d'euros. Cependant, le volume total des prêts proposé par la Commission est de 250 milliards d'euros aux prix de 2018 ou de 268 milliards d'euros aux prix actuels, ce qui suggère que la Commission ne s'attend pas à ce que tous les pays de l'UE demandent des prêts. En effet, seuls les pays qui empruntent à un taux plus élevé que le taux d'emprunt de l'UE bénéficieraient d'un prêt de l'UE.

Le tableau 2 présente les rendements des obligations d'État à 10, 20 et 30 ans, ainsi que les rendements similaires du Mécanisme européen de stabilité (MES) et de la Banque européenne d'investissement (BEI), le 12 juin 2020. Ces rendements de référence ne sont pas disponibles pour L'emprunt de l'UE à Bloomberg, mais une présentation des investisseurs montre que les rendements des obligations de l'UE sont assez similaires aux rendements des obligations du MES (voir la diapositive 16 ici).

Le programme de prêts représenterait des économies non négligeables pour certains pays. L'Italie bénéficierait du gain de valeur actuelle nette le plus important (1,32% de son RNB) selon les hypothèses que j'examine ci-dessous, suivie de Chypre, de Malte, du Portugal et de la Slovénie. Faute d'informations sur les rendements à 30 ans pour la Grèce et à 20 ans pour l'Espagne, je n'ai pas pu faire les calculs pour ces deux pays, mais j'estime que le gain de valeur actuelle nette pour la Grèce se situerait entre les valeurs de l'Italie et de Malte, tandis que d'Espagne serait similaire au Portugal.

Les pays qui pourraient emprunter moins cher sur les marchés ont en effet peu de chances d'emprunter à l'UE, étant donné que les économies d'intérêt seraient soit faibles, soit même négatives.

Méthodologie de calcul des prêts:

Les estimations du gain net en valeur actuelle découlant des emprunts auprès de l'UE sont basées sur les hypothèses suivantes:

  • Le MES donne des taux d'emprunt européens de substitution.
  • Taux de prêt de l'UE aux États membres: taux d'emprunt de l'UE plus 10 points de base par an. La proposition de règlement pour le mécanisme de relance et de résilience ne précise pas le taux d'intérêt à facturer aux États membres, mais explique que «les coûts liés à l'emprunt de fonds pour les prêts visés au présent article sont à la charge des États membres bénéficiaires« . Comme le taux de prêt du MES aux pays est supérieur d'environ 10 points de base au taux d'emprunt du MES pour couvrir les coûts du MES, je suppose une charge similaire pour les prêts de l'UE.
  • Tous les pays empruntent 4,7% du RNB à l'UE.
  • Les emprunts de l'UE sur le marché (et donc les prêts de l'UE aux États membres) sont supposés être répartis comme tels: un tiers pendant 10 ans, un tiers pendant 20 ans et un tiers pendant 30 ans. Il s'agit d'une hypothèse arbitraire, mais illustrative.
  • Pour chaque année de ces trois échéances, je calcule les économies d’intérêt découlant des emprunts auprès de l’UE ou les frais d’intérêt des pays qui peuvent emprunter en dessous des taux de l’UE; et ajouter le coût présumé de 10 points de base par an. Ensuite, je calcule la valeur actuelle de ces économies (ou coûts) en utilisant le rendement de l'État membre en question comme facteur d'actualisation.
  • Je fais ces calculs pour les pays de la zone euro pour lesquels les rendements à 10, 20 et 30 ans sont tous disponibles. Étant donné que le Danemark maintient un taux de change fixe pour l'euro, je fais également des calculs pour le Danemark. Pour les pays non-euro à taux de change flottants, la comparaison pertinente serait leurs taux d'emprunt en euros (le cas échéant), et non leurs taux d'emprunt en monnaie nationale.

Une annexe est téléchargeable ici. Il décrit plus en détail les critères d'allocation proposés, précise ma méthodologie et les hypothèses spécifiques qui sous-tendent le calcul, et souligne que la mesure de certains indicateurs dans les propositions de la Commission n'est pas définie.

Citation recommandée
Darvas, Z. (2020) «Les propositions du fonds de relance de l'UE: sortie de crise avec redistribution massive», Bruegel Blog, 17 juin, disponible sur https://www.bruegel.org/2020/06/the-eus-recovery-fund-proposals-crisis-relief-with-massive-redistribution/


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