Les prestations prolongées d'assurance-chômage expireront trop tôt sans changement de politique

L'ampleur sans précédent du soutien du revenu fourni aux travailleurs déplacés en raison de la pandémie de COVID-19 a rendu le ralentissement économique moins grave qu'il n'aurait pu l'être pour des millions de ménages américains. Bien que l'on ait beaucoup insisté sur l'expiration, le 31 juillet 2020, de la tranche initiale des prestations d'assurance-chômage (AC) plus généreuses du gouvernement fédéral, moins d'attention a été accordée à une crise imminente: les millions de travailleurs qui risquent de perdre l'assurance-chômage. lorsque les prestations prolongées expirent.

Au Congrès, de nouveaux stabilisateurs automatiques sont à l’étude pour les programmes anticycliques critiques, similaires à ce qui a été souligné dans le livre du Hamilton Project et du Washington Center for Equitable Growth. Prêt pour la récession. Nous montrons dans cet article de blog qu'il est possible pour le Congrès d'améliorer les déclencheurs en vertu de la loi actuelle qui activent et maintiennent le programme de prestations prolongées d'assurance-chômage pour soutenir les chômeurs de longue durée lorsque le marché du travail est faible. Les États peuvent également profiter pleinement des dispositions de la législation actuelle en optant pour des extensions de prestations plus généreuses. En tandem, ces actions fédérales et étatiques rendraient plus probable que le système américain d'assurance-chômage n'entrave pas la reprise économique du COVID-19.

Que sont les prestations prolongées d'assurance-chômage?

Les paiements d'assurance-chômage, y compris les paiements supplémentaires de 600 $ et l'élargissement de l'éligibilité prévus par la loi CARES, ont totalisé 361 milliards de dollars de mars à juillet 2020, offrant aux ménages une augmentation substantielle des revenus et une demande croissante de biens et de services. En vertu des lois actuelles des États, les prestations d'assurance chômage sont généralement limitées dans le temps entre 12 et 28 semaines, la majorité des États offrant 26 semaines de prestations. L'accès aux prestations régulières d'assurance-chômage pourrait être considérablement réduit dès le printemps 2021, bien avant que le marché du travail ne se rétablisse.

En cas de ralentissement économique prolongé, le système d'assurance-chômage comprend un programme appelé UI Extended Benefits, ou EB, qui prolonge automatiquement les prestations de 6 à 20 semaines supplémentaires à l'aide de déclencheurs automatiques basés sur des indicateurs économiques particuliers (par exemple, les taux de chômage à l'échelle de l'État ou la proportion de Avantages de l'interface utilisateur). En raison de la nature rapide et grave du choc économique de la pandémie COVID-19, ces déclencheurs ont automatiquement activé l'EB dans presque tous les États. Ce déclenchement rapide d'EB est inhabituel; dans le passé, le manque de réactivité des déclencheurs automatiques a incité le Congrès à adopter des extensions d'urgence de l'interface utilisateur. Bien que la loi CARES ait également étendu les prestations d'assurance-chômage, cette action était préventive plutôt qu'une réaction à un manque de réactivité des déclencheurs: les États ont commencé à déclencher automatiquement des prestations prolongées moins d'un mois après l'adoption de la loi CARES.

La crise prévisible et imminente, documentée ci-dessous, est liée au potentiel de défaillance prématurée d'EB. Alors que les déclencheurs activent automatiquement l'EB, les déclencheurs désactivent également l'EB automatiquement, potentiellement longtemps avant que le marché du travail ne se rétablisse. Nous prévoyons que la reprise du marché du travail se prolongera, ce qui poussera de plus en plus de travailleurs à demander des prestations prolongées. Cependant, selon notre estimation, les déclencheurs EB existants désactiveraient le programme trop rapidement. Nous prévoyons que les déclencheurs existants de l'EB désactiveraient les prestations d'assurance-chômage prolongées même si le taux de chômage global reste élevé, les emplois sont difficiles à trouver et les périodes de chômage se prolongent. Nous avons déjà vu cela avec les déclencheurs EB tels qu'ils sont actuellement spécifiés. Pendant la Grande Récession, le Congrès a dû intervenir à deux reprises pour faire face à ce problème.

L'assurance-chômage est financée à la fois par les impôts fédéraux et des États, et les États conservent une grande flexibilité dans l'administration du programme. Certains États ne tirent pas pleinement parti du programme EB tel qu'il existe actuellement; l'inaction de l'État limite l'accès aux prestations aux travailleurs qui en ont besoin et freine les efforts de rétablissement. Dans le cadre du programme EB, les gouvernements des États sont autorisés à choisir d'utiliser des déclencheurs supplémentaires qui les qualifient pour l'EB avec différents indicateurs économiques et permettent jusqu'à 20 semaines de prestations dans le cadre du programme. Néanmoins, seuls 15 États pour le moment ont opté pour tous les déclencheurs facultatifs.

Comment les prestations prolongées de l'assurance-chômage sont-elles activées… et désactivées?

Il existe deux taux qui peuvent être utilisés pour déterminer l’admissibilité d’un État aux prestations d’assurance-chômage étendues: le taux de chômage assuré (IUR) d’un État, qui est la proportion de personnes recevant des prestations d’assurance-chômage par rapport au nombre de travailleurs couverts par le système d’assurance-chômage; ou le taux de chômage total (TUR) de l’État, qui est la part de la main-d’œuvre d’un État qui est au chômage.

Un État peut devenir éligible à des prestations étendues de trois manières. Le premier déclencheur est la valeur par défaut: EB est déclenché lorsque le taux de chômage assuré (IUR) moyen sur 13 semaines d'un État est supérieur à 5% et augmente (en particulier, il doit être 20% supérieur à sa moyenne au cours de la même période des 2 années précédentes ). Il existe deux déclencheurs optionnels que les états peuvent également mettre en place afin que EB se déclenche si l'un des déclencheurs en place est satisfait. Premièrement, les États peuvent opter pour une option IUR déclencheur, qui permet que lorsque l'IUR moyen sur 13 semaines est supérieur à 6 pour cent, les prestations prolongées se déclenchent (sans qu'il soit nécessaire que l'IUR augmente). Au 2 août 2020, 38 États et le district de Columbia avaient le déclencheur IUR facultatif en place. Deuxièmement, les États peuvent choisir d'utiliser un TUR déclencheur: lorsque le TUR sur trois mois d’un État dépasse 6,5% et est 10% supérieur à la même période au cours de l’une des deux années précédentes, les prestations prolongées se déclenchent. Au 2 août 2020, 19 États avaient le déclencheur TUR facultatif en place. De plus, si les États utilisent le déclencheur TUR, ils reçoivent 7 semaines supplémentaires de prestations si le TUR est supérieur à 8% et augmente.

Les déclencheurs EB s'éteindront lorsqu'aucune des conditions des déclencheurs dans lesquels un état a choisi n'est remplie. Dans certaines circonstances, cela peut se produire parce que les taux IUR ou TUR ne sont plus élevés. Cependant, l'EB peut également être déclenché lorsque l'IUR et le TUR sont encore élevés mais n'augmentent pas par rapport aux deux années précédentes. Par exemple, au lendemain de la Grande Récession, la reprise a été prolongée et lente. Les IUR et les TUR des États sont restés élevés bien après la fin de la récession, s'étendant jusqu'en 2012 et 2013. Les États ont fait face à une falaise: même s'ils ont continué à augmenter les IUR et les TUR, ces taux n'ont pas ressuscité par rapport au pic pendant ou juste après la Grande Récession. Le Congrès est intervenu à deux reprises, en 2010 et à nouveau en 2013, pour maintenir EB en place en prolongeant la période d'analyse des déclencheurs IUR et TUR, de deux à trois ans.

Comment les taux de chômage assurés ont-ils déclenché des prestations prolongées ces dernières années?

La figure 1 montre les IUR moyens sur 13 semaines pour les états, la base du déclencheur EB par défaut et l'un des déclencheurs facultatifs. Étant donné que le déclencheur IUR par défaut est basé à la fois sur le niveau et sur la croissance des IUR par rapport aux deux années précédentes, le dépassement du seuil de 5% (la ligne rouge en pointillé dans la figure 1) ne signifie pas automatiquement qu'un état s'est déclenché par le déclencheur IUR. Cependant, comme le début de la crise du COVID-19 a été si rapide, tous les États qui ont franchi le seuil de 5% en 2020 ont déclenché des prestations étendues.

La figure 1 montre que les IUR ont augmenté rapidement à partir d'avril 2020, déclenchant l'EB dès le 26 avril 2020 pour le Connecticut, le Michigan et le Rhode Island. À la fin du mois de juin 2020, tous les États et le district de Columbia avaient dépassé le seuil universel de l'IUR, à l'exception du Dakota du Sud. La Floride, surlignée en orange, qui a eu des IUR relativement bas au cours des cinq dernières années (une combinaison d'un marché du travail solide et d'une éligibilité limitée à l'assurance-chômage) a été relativement lente à activer l'EB dans cette crise, mais a tout de même dépassé le seuil de 5% en juin. 7, 2020. Le Dakota du Sud (la ligne jaune) a historiquement eu des IUR bas, et est aujourd'hui le seul État qui ne s'est pas déclenché pour l'EB. L'Alaska (la ligne violette) a l'un des IUR les plus cycliques en raison de la nature saisonnière de son économie.

Figure 1

Comment se comparent les déclencheurs du taux de chômage assuré et le déclencheur du taux de chômage total?

Le déclencheur basé sur le TUR a toujours été un déclencheur plus réactif que l'un ou l'autre des déclencheurs de l'IUR, du moins en partie parce que les travailleurs non éligibles aux prestations d'assurance-chômage régulières des États sont plus susceptibles de faire partie du bassin de travailleurs licenciés au début d'un ralentissement ( Figure 2). Par exemple, à la fin de 2009, 46 États et DC étaient éligibles à l'EB sur la base du déclencheur TUR, contre seulement 21 États utilisant le déclencheur IUR. La loi de relance de 2009 a accru les incitations des États à utiliser le déclencheur TUR – et donc à rendre l'EB plus largement disponible – en finançant entièrement les prestations étendues. En réponse, au sommet de 2011, 38 États et DC ont choisi de participer, contre seulement 11 États au début de la Grande Récession.

Figure 2

Contrairement à l'expérience de la Grande Récession, la nature soudaine de la récession économique actuelle a fait que les États se sont déclenchés plus rapidement en utilisant le déclencheur IUR que le déclencheur TUR. C'est parce que l'IUR est un instantané plus opportun des conditions économiques locales. Les données de l'assurance-chômage sont publiées sur une base hebdomadaire avec un décalage de seulement deux semaines, alors que les TUR sont mensuels et souvent avec un décalage de plusieurs semaines. À la fin du mois de mai 2020, deux mois et demi après le début de la crise, 42 États et DC s'étaient déclenchés via l'IUR, tandis que 33 seulement avaient des TUR suffisamment élevés pour activer le déclencheur (qu'ils aient choisi ou non de l'utiliser – seulement 11 États avait mis en place l'option TUR en février avant le début de la crise). Depuis le 2 août 2020, tous les États et DC remplissaient les conditions du déclencheur TUR (même s'ils ne l'avaient pas choisi), et tous les États, à l'exception du Dakota du Sud, satisfaisaient au déclencheur IUR de 5%.

Enfin, le déclencheur IUR optionnel de 6% se déclenche rarement car historiquement, les IUR dépassent rarement 6%. En 2009, seuls 7 États se seraient qualifiés pour l'EB par ce dernier, même si 38 États et DC avaient choisi de l'ajouter comme déclencheur supplémentaire. Parce que le début de la récession du COVID-19 a été si rapide et extrême, les IUR ont atteint des niveaux historiques. Au 2 août 2020, 46 États et DC ont des IUR supérieurs à 6%, mais seuls 38 États et DC ont choisi d'utiliser le déclencheur.

Quelle est la relation entre les déclencheurs EB et le chômage de longue durée?

Le déclenchement si rapide de l'EB dans cette crise est révélateur de la gravité de ce ralentissement; mais, la nature des prestations étendues est qu'elles sont généralement importantes sur le plan économique après les mesures d'urgence prennent fin lorsque le marché du travail est faible depuis un certain temps et que le chômage de longue durée (les chômeurs depuis 27 semaines ou plus) est devenu élevé. Dans un état typique, une personne devra épuiser ses 26 semaines de prestations régulières d'assurance-chômage et leurs 13 semaines supplémentaires de prestations d'urgence (en vertu de la Loi CARES) – un total de 39 semaines – avant de commencer leurs prestations prolongées.

Le déclencheur IUR par défaut, qui est généralement utilisé par les États en l'absence de financement fédéral pour l'EB, est susceptible de déclencher l'EB trop tôt lorsqu'une reprise du marché du travail est lente. Comme le montre la figure 3, le chômage de longue durée au lendemain de la grande récession n'a culminé qu'en mai 2010, près d'un an après la récession terminé, soulignant que le marché du travail était encore faible et qu'il lui restait de nombreuses années avant de se redresser. Parce que le déclencheur par défaut nécessite que l'IUR soit élevé et en hausse, de nombreux États auraient perdu la couverture EB à la suite de la Grande Récession sans intervention du Congrès, les IUR restant élevés, mais n'augmentant pas par rapport aux deux années précédentes.

Ces interventions fédérales ont expiré à la fin de 2014, ce qui signifie que les prestations prolongées ont pratiquement disparu même si le chômage de longue durée était encore bien supérieur aux niveaux d'avant la récession. Comme le montre la figure 3, l'écart entre le nombre de chômeurs de longue durée (ligne violette) et le nombre de personnes recevant une assurance-chômage d'urgence ou EB a augmenté lorsque l'EB a commencé à se déclencher dans la plupart des États en 2012, lorsque le taux de chômage et le taux de chômage est resté élevé.

figure 3

L'exigence selon laquelle l'IUR augmente est susceptible d'être particulièrement problématique dans la crise actuelle. Le taux de chômage a culminé à un niveau record de 14,7% en avril; malgré les baisses attendues au cours des prochaines années, le chômage au cours de cette période restera probablement élevé par rapport aux normes historiques. Étant donné que l'EB se déclenche généralement lorsque le taux de chômage diminue, même s'il est élevé, le programme pourrait interrompre au pire moment pour les chômeurs. Sans intervention du Congrès (comme pendant la Grande Récession), nous serons probablement confrontés à une situation similaire: EB s'éteindra prématurément, blessant les chômeurs et freinant la reprise économique.

Que devraient faire les décideurs?

Il y a des falaises imminentes face au programme UI EB. Le plein soutien fédéral de l'EB, tel que prescrit dans la loi CARES, prend fin le 31 décembre 2020. En l'absence d'une action significative du gouvernement fédéral, les États seront probablement confrontés à d'énormes pressions budgétaires. Avec la fin brutale du soutien fédéral pour le système UI et UI EB en particulier, les États sont susceptibles de supprimer les déclencheurs facultatifs qui auraient aidé EB à se poursuivre pendant l'année prochaine. De plus, les États sont susceptibles de restreindre l'accès aux prestations d'assurance-chômage régulières de manière plus générale, ce qui exerce une pression à la baisse sur les IUR des États. À mesure que les États passeront à n'utiliser que le déclencheur IUR par défaut, le maintien de l'EB dépendra du fait que les IUR seront bien au-dessus de leur moyenne au cours des deux années précédentes – ce qui est peu probable.

Nous craignons que d'ici le printemps 2021, même si le taux de chômage national reste au-dessus de 8,5%, comme prévu par CBO, l'EB pourrait commencer à disparaître dans les États. Pour éviter ce résultat, il faudrait probablement une intervention fédérale, comme nous l'avons vu dans les années qui ont suivi la Grande Récession.

Dans Prêt pour la récession, Gabriel Chodorow-Reich et John Coglianese proposent des recommandations pour améliorer la contracyclicité de l'assurance-chômage, en partie en réformant le fonctionnement des prestations étendues. À cette fin, ils proposent de rendre EB entièrement financé par le gouvernement fédéral, en supprimant les pressions fiscales sur les États qui les conduisent à n'utiliser que le déclencheur IUR par défaut. Ils proposent des correctifs aux déclencheurs eux-mêmes, notamment en supprimant les périodes de rétrospective des déclencheurs et en créant deux nouveaux déclencheurs EB permanents: étendre l'admissibilité à 60 semaines au total lorsque le taux de chômage total d'un État dépasse 9% et à 73 semaines au total lorsque le taux de chômage total d'un État croise 10 pourcent.

Pour que les stabilisateurs automatiques remplissent leur rôle, ils doivent se déclencher en temps opportun au début d'un ralentissement, mais doivent également continuer à soutenir – et non à freiner – la reprise. Le soutien fédéral devrait aller aux États, les déclencheurs actuels devraient être réformés afin de ne pas ralentir la reprise, et de nouveaux déclencheurs devraient être introduits pour garantir des prolongations des prestations en faveur des chômeurs de longue durée.

Les auteurs remercient Kristen Broady, John Coglianese et Jay Shambaugh pour leurs précieux commentaires. Eliana Buckner, Jennifer Umanzor et Sarah Wheaton ont fourni une excellente aide à la recherche.

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