Les pays de l’Union européenne seront-ils en mesure d’absorber et de dépenser correctement le financement de la relance de l’Union européenne?

L’instrument de relance historique de l’Union européenne, Next Generation EU (NGEU), sera intégré au budget de l’UE. Cela a du sens, car le budget de l'UE est un cadre bien établi et peut donc être déployé facilement. Mais les paiements du budget de l'UE sont versés lentement aux États membres, en partie parce que les programmes doivent être conçus, approuvés et mis en œuvre, et doivent également passer divers contrôles pour garantir la bonne utilisation des fonds de l'UE.

Les budgets de l’UE comprennent deux types de chiffres: les «crédits d’engagement», qui sont des plafonds sur les promesses de dépenses, et les «crédits de paiement», qui sont des plafonds sur les paiements éventuels. Les paiements effectifs du budget de l'UE sont généralement inférieurs aux crédits de paiement, car tous les bénéficiaires ne sont pas en mesure d'utiliser les fonds disponibles. Le financement de l'UE est considéré comme absorbé lorsque l'argent est versé par la Commission à un pays de l'UE. Ces paiements comprennent les avances, les paiements intermédiaires et finaux.

Sur les fonds de récupération, la Commission européenne s'attend à ce qu'un quart seulement soit versé en 2021-2022, tandis que les trois quarts seront versés en 2023 et après. Même cette vitesse attendue plutôt lente de décaissement du NGEU serait rapide par rapport au record d'absorption des Fonds structurels de l'UE (graphique 1). Cela pose un point d'interrogation quant à savoir si l'argent du NGEU peut vraiment être payé comme prévu.

Graphique 1: Taux de versement historiques des fonds structurels de l'UE et taux de versement hypothétiques du NGEU (%)

Source: Bruegel (i). Remarque: l'année 1 est la première année du programme concerné, à savoir 2007 pour le CFP 2007-2013, 2014 pour le CFP 2014-2020 et 2021 pour le NGEU. CFP: cadre financier pluriannuel; CF: Fonds de cohésion; FEDER: Fonds européen de développement régional; FSE: Fonds social européen. Le taux de versement (ou en d’autres termes, le «taux d’absorption») est le pourcentage du montant total engagé dans le budget de l’UE à un État membre qui a été payé par la Commission à cet État membre.

L'Italie et l'Espagne, les deux principaux bénéficiaires attendus du NGEU en termes de montants en euros, sont parmi les moins performants en termes d'absorption des fonds européens. Pour la période 2014-2020, l’Espagne n’avait absorbé que 39% de l’argent dû des Fonds structurels européens d’investissement (Fonds ESI) au 23 septembre 2020 – le pire taux de l’UE – tandis que l’Italie, à 40%, est également parmi les plus lents. La Croatie a également affiché des résultats médiocres avec un taux d'absorption des Fonds ESI 2014-2020 de seulement 39% (d'ici le 23 septembre 2020), mais la Croatie devrait recevoir des subventions du NGEU équivalant à plus de 10% de son PIB, avec potentiellement 6,8% supplémentaires. les prêts.

Pour la nouvelle période du nouveau cadre financier pluriannuel (CFP) de l'UE commençant en janvier 2021, les pays devront absorber:

a) Les parts restantes des fonds du CFP 2014-2020, qui sont assez importantes pour de nombreux pays;

b) Les fonds «standard» du CFP sur sept ans 2020-2027; et

(c) Les fonds disponibles au titre du NGEU.

Au total, le montant d'argent de l'UE à absorber à partir de janvier 2021 sera plusieurs facteurs plus élevé que les montants antérieurs. L'absorption de tous ces fonds européens pourrait s'avérer être un immense défi.

La conception du programme NGEU aidera-t-elle l'absorption? Pour la composante la plus importante du NGEU, le mécanisme de relance et de résilience (FRR), les pays devront préparer des propositions de réforme et d'investissement dans leurs plans nationaux de relance et de résilience, qui seront évaluées par la Commission européenne et approuvées par le Conseil. Le Conseil européen de juillet 2020 a fixé les principes d'évaluation suivants: «Les critères de cohérence avec les recommandations par pays, ainsi que le renforcement du potentiel de croissance, de la création d'emplois et de la résilience économique et sociale de l'État membre nécessitent le score le plus élevé de l'évaluation. (sic). Une contribution efficace à la transition verte et numérique est également une condition préalable à une évaluation positive.« 

Les recommandations par pays (CSR) sont formulées dans le cadre du semestre européen, le mécanisme annuel de coordination des politiques économiques de l'UE. Les taux de mise en œuvre des CSR ont été plutôt faibles et, par conséquent, à première vue, on pourrait conclure que relier le NGEU aux CSR posera des défis supplémentaires. Mais en fait, le lien offre une grande liberté aux États membres, car les CSR 2020 demandent tout naturellement aux États membres de s'attaquer aux conséquences de la crise du COVID-19, ce qu'ils font de toute façon. Par exemple, l'Italie a reçu quatre CSR:

1) Lutter contre la pandémie, soutenir l'économie et soutenir la reprise qui s'ensuit; plus tard, lorsque les conditions économiques le permettent, assurer la viabilité de la dette publique;

2) Fournir des revenus de remplacement, une protection sociale, préserver les emplois;

3) Fournir des liquidités à l'économie réelle, promouvoir les investissements publics et privés (ici quelques domaines verts et numériques concrets sont répertoriés: énergie, recherche et innovation, transports publics durables, gestion des déchets et de l'eau, infrastructure numérique);

4) Améliorer l'efficacité du système judiciaire et l'efficacité de l'administration publique.

Les trois premiers CSR pour l'Espagne sont presque identiques à ceux de l'Italie, tandis que le quatrième recommande une meilleure coordination entre les différents niveaux de gouvernement et un renforcement du cadre des marchés publics.

La liberté dont disposent les pays de l'UE dans la conception de plans nationaux de relance et de résilience pourrait favoriser une absorption plus rapide des fonds du NGEU, puisque les pays devraient connaître les domaines d'investissement dans lesquels ils peuvent progresser le plus rapidement. Cette liberté suffira-t-elle à surmonter les obstacles à l'absorption des fonds européens?

La lenteur de la mise en œuvre et la faible capacité d'absorption sont des problèmes majeurs, mais l'absorption des fonds de l'UE ne peut pas être un objectif en soi. Comme l'a souligné un rapport spécial de 2018 de la Cour des comptes européenne (CCE), la précipitation à absorber des fonds peut conduire à une prise en compte insuffisante de l'optimisation des ressources. La CEA a fait valoir que les mesures prises par la Commission et les États membres pour lutter contre la lente absorption des fonds 2007-2013 « se concentrait principalement sur l'absorption et la légalité, mais ne tenait pas dûment compte des considérations de performance»(Paragraphe 87). Cela rend la conception d'un cadre de gouvernance solide pour le NGEU encore plus importante, afin de garantir que l'argent est bien dépensé.

Annexe

Tableau 1: Taux de versement du FEDER, du FC et du FSE 2007-2013

Source: Bruegel, sur la base de l’ensemble de données «Taux d’absorption des fonds FS 2007-2013» de la Commission (qui comprend le FEDER, le FC et le FSE). Pourtant, le maximum implicite de fonds disponibles pour 2007-2013 a été réduit de plus de 4% de 2015 à 2016, j'ai donc ajusté le taux d'absorption de 2016 inclus dans l'ensemble de données pour éliminer cette réduction rétrospective. Note: FC: Fonds de cohésion; FEDER: Fonds européen de développement régional; FSE: Fonds social européen.

Tableau 2: Taux de versement du FEDER et du FC 2014-2020

Source: Bruegel, sur la base de l'ensemble de données de la Commission «Politique régionale 2014-2020 Détails des paiements de l'UE par pays de l'UE» (qui inclut le FEDER et le FC uniquement). Le taux de paiement approximatif prévu à la fin de 2020, j'ai supposé que les montants de paiement quotidiens moyens du 1er janvier au 11 septembre 2020 seraient effectués en moyenne du 12 septembre au 31 décembre 2020. Remarque: CF: Fonds de cohésion; FEDER: Fonds européen de développement régional.

(i) Sources détaillées de la figure 1: les taux d’absorption pour le CFP 2007-2013 proviennent de l’ensemble de données de la Commission sur le «taux d’absorption des fonds FS 2007-2013» (qui comprend le Fonds européen de développement régional, le Fonds de cohésion et le Fonds social européen). Les fonds disponibles maximums implicites pour 2007-2013 ont été réduits de plus de 4% de 2015 à 2016, j'ai donc ajusté le taux d'absorption de 2016 inclus dans l'ensemble de données pour éliminer cette réduction rétrospective. Les taux de versement 2014-2020 sont basés sur l'ensemble de données de la Commission «Politique régionale 2014-2020 Détails des paiements de l'UE par pays de l'UE» (qui inclut le FEDER et le FC uniquement). Pour approcher le taux de versement prévu à la fin de 2020, j'ai supposé que les montants de versement quotidiens moyens du 1er janvier au 11 septembre 2020 seraient effectués en moyenne du 12 septembre au 31 décembre 2020. Le rythme de versement annuel prévu de NGEU est issu de la proposition de la Commission européenne du 28 mai 2020, ajustée par les modifications approuvées par le Conseil européen du 21 juillet 2020, qui a fixé le préfinancement pour le mécanisme de relance et de résilience, la plus grande composante du NGEU, à 10% en 2021, requis que tous les paiements liés au NGEU devront être effectués avant le 31 décembre 2026, et a modifié les montants disponibles de tous les instruments du NGEU par rapport à la proposition initiale de la Commission.

Citation recommandée:

Darvas, Z. (2020) «Les pays de l’Union européenne seront-ils en mesure d’absorber et de bien dépenser le financement de la relance de l’Union européenne?» Blog Bruegel, 24 septembre