Les États-Unis renient-ils les normes financières internationales?

Le choc financier entourant la pandémie de COVID-19 a incité la Réserve fédérale américaine à assouplir temporairement une importante exigence de ratio capital / actif pour les banques américaines. Ce faisant, les États-Unis renoncent à un engagement de dix ans envers la réforme financière mondiale qu'ils ont pris à la suite de la crise économique mondiale de 2008-2010.

Cette violation, ainsi que d'autres actions récentes du gouvernement américain, pourrait signaler un écart plus large de l'adhésion générale de l'administration Trump au cours de ses trois premières années aux normes financières internationales, domaine dans lequel elle n'avait jusqu'à présent pas agi contre l'ordre mondial fondé sur des règles. Les motifs des violations ne sont pas suffisamment convaincants pour compenser les inconvénients du système financier mondial et des États-Unis eux-mêmes.

La nouvelle règle de la Fed viole l'Accord de Bâle III

Le 1er avril, la Réserve fédérale a annoncé une modification temporaire d'une exigence réglementaire sur les banques, connue sous le nom de ratio de levier supplémentaire (ou simplement le ratio de levier). Le ratio de levier, calculé comme le capital réglementaire (ou les fonds propres) divisé par les actifs non pondérés, complète les ratios plus raffinés du capital aux actifs pondérés en fonction des risques, qui sont le pilier de la réglementation des fonds propres bancaires. Bien qu'il soit une mesure brute de la solidité du capital, le ratio de levier est une réponse appropriée aux incitations que les banques doivent sous-estimer les pondérations de risque. Il agit comme un simple test de santé mentale, d’où l’épithète «supplémentaire».

Le nouveau changement, que la Fed a adopté à l'unanimité, exempte les avoirs des banques en dette souveraine américaine (Treasuries) et les dépôts auprès de la Fed du total des actifs dans le calcul du ratio, jusqu'à fin mars 2021. Cette exonération réduit le dénominateur, ce qui le rend plus facile pour que les banques satisfassent à leurs exigences de ratio minimum pendant cette période. En exemptant les expositions souveraines, la règle s'écarte de la définition internationalement acceptée du ratio de levier qui fait partie de l'accord de Bâle III, initialement publiée en 2010 par le Comité de Bâle sur le contrôle bancaire sur la base d'un mandat donné par le G20 en 2008- 09.

La décision de la Fed fait écho à une action distincte du Congrès dans la loi sur les aides, les secours et la sécurité économique (CORES), qui a été promulguée le 27 mars 2020. L'article 4014 de CARES donne aux banques la possibilité d'ignorer une obligation comptable connue sous le nom de crédit attendu actuel provisionnement des pertes (CECL). La plupart des banques ont commencé à mettre en œuvre cette obligation en janvier 2020. Le CECL a été introduit en réponse à un mandat du G20 en 2009, qui a été mis en œuvre en 2016 par le Financial Accounting Standards Board (FASB) des États-Unis et séparément plus tôt en 2014 par l'International Accounting Standards Board (IASB), dont les normes sont appliquées dans la plupart des juridictions autres que les États-Unis. En se retirant du CECL, les banques peuvent éviter de comptabiliser les pertes attendues de la détérioration dramatique des perspectives économiques de la pandémie et peuvent ainsi rendre leurs positions en capital plus flatteuses.

Le changement de règle de la Fed et l'action du Congrès dans la loi CARES suggèrent une tendance naissante des dérogations américaines au paquet complet de normes financières mondiales édictées par divers organes sous l'autorité du G20 depuis 2008. Un signal antérieur en est venu en novembre 2019, lorsque le La Fed et d'autres régulateurs des banques fédérales ont modifié – également en violation de Bâle III – une règle mystérieuse sur la mesure du risque de crédit de contrepartie dans certaines transactions.

Certes, les États-Unis sont loin d'être le seul contrevenant, encore moins le pire. Plus notoirement, en 2014, le Comité de Bâle a trouvé l'Union européenne « matériellement non conforme«  avec Bâle III, la seule juridiction de cette catégorie – en partie pour des manigances similaires au risque de crédit de contrepartie comme avec la règle américaine de novembre 2019. Les récentes infractions américaines ne sont pas non plus totalement sans précédent, si l'on remonte assez loin. Dans les années précédant le krach financier de 2008-2010, les autorités américaines étaient réticentes à adopter l'accord de Bâle II précédent, pour des raisons prudentielles que la crise qui a suivi a largement confirmé. Mais du premier sommet du G20 à la fin de 2008 jusqu'aux derniers mois, les États-Unis ont été le principal champion de la réforme financière du G20, et cette position conforme a été maintenue pendant les premières années de l'administration Trump. Même si certaines règles financières ont été assouplies, elles ont été maintenues au-dessus des niveaux minimaux fixés dans les accords internationaux. En effet, les derniers éléments de Bâle III ont été convenus en décembre 2017 après que Randal Quarles, nommé par Trump, ait remplacé son prédécesseur de l'ère Obama, Daniel Tarullo, en tant que point focal de la Fed dans les discussions du comité de Bâle.

Les motivations de ces changements ne sont pas convaincantes

Les dérogations américaines aux normes mondiales répondent à des demandes spécifiques du secteur bancaire américain et de certaines agences fédérales, mais leur intérêt national est discutable. L'expérience jusqu'à présent de la crise du COVID-19 est précisément que des normes de capital strictes, telles que Bâle III, sont des protections utiles contre les événements imprévus. Les normes prudentielles minimales appliquées à l'échelle mondiale garantissent une certaine stabilité financière internationale dont bénéficient les États-Unis. Les normes empêchent également les distorsions de concurrence les plus flagrantes sur les marchés bancaires internationaux – un moteur clé du premier accord de Bâle dans les années 80. Il n'est pas certain que la violation du ratio de levier présente des avantages qui compensent la perte de ces avantages.

Les motivations de la nouvelle règle de la Fed semblent inclure le fait que la volatilité induite par la pandémie a perturbé le marché des bons du Trésor et a également entraîné un afflux soudain de dépôts dans les banques américaines. Si les banques sont moins contraintes par la limite du ratio de levier, de sorte que la réflexion semble aller, elles peuvent acheter plus de bons du Trésor et ainsi contribuer à des marchés plus ordonnés. Mais il est douteux que les contraintes liées au ratio de levier aient joué un rôle dans la récente crise du marché des bons du Trésor. Quant aux dépôts entrants, les banques peuvent les placer dans des dépôts à la Réserve fédérale, plutôt que dans des bons du Trésor. Une exemption temporaire de ces dépôts de la banque centrale du ratio de levier n'aurait pas enfreint Bâle III sous sa forme actuelle. De plus, l'exemption pour les expositions souveraines américaines crée un précédent très problématique que d'autres pays avec des émetteurs souverains moins solvables pourraient maintenant être tentés d'imiter, contre les efforts du Comité de Bâle pour amener ses membres à un consensus sur une reconnaissance plus rigoureuse des risques que de telles expositions pourrait porter. De même, les préoccupations concernant les effets procycliques du CECL auraient pu et auraient dû être résolues en utilisant les flexibilités intégrées de la norme, similaires à celles recommandées en dehors des États-Unis par l'IASB et mises en œuvre par la zone euro et le Royaume-Uni, entre autres.

En violant les normes du G20, ces décisions contribuent à l'érosion institutionnelle au niveau mondial et national. Les violations de Bâle III sont particulièrement exaspérantes puisque Quarles préside désormais le Financial Stability Board, un organisme de coordination dont le secrétariat permanent est situé dans le même bâtiment à Bâle que le Comité de Bâle. Sur le plan intérieur, la Fed a également agi seule, car les autres régulateurs bancaires fédéraux, dont le Bureau du contrôleur de la monnaie et la Federal Deposit Insurance Corporation, n'ont pas entériné sa nouvelle règle comme il est de coutume. Le remplacement par le Congrès du FASB (et, dans le même mouvement, de la Securities and Exchange Commission des États-Unis, qui délègue à l'autorité de normalisation du FASB), est également sans précédent en près d'un demi-siècle.

Les États-Unis perdraient en abandonnant les normes financières mondiales

Il est possible que les récentes infractions soient ponctuelles et non le début d'une tendance plus large à la divergence. D'un point de vue formel, tant l'action de la Fed sur le ratio de levier que celle du Congrès sur la comptabilité sont des mesures temporaires, même si elles pourraient être prolongées. Ils pourraient toutefois refléter un schéma actuel plus large des États-Unis sapant l'ordre mondial fondé sur des règles, dont le secteur des services financiers a été en quelque sorte cantonné jusqu'à présent. Quoi qu'il en soit, ces violations sont une mauvaise nouvelle pour l'autorité du G20, du Conseil de stabilité financière et du Comité de Bâle, mais ne sont probablement pas paralysantes. Tout comme les agences américaines n’ont pas mis en œuvre Bâle II et le FASB a refusé de faire converger ses normes avec les normes mondiales de l’IASB, les organismes mondiaux de normalisation financière peuvent probablement vivre avec des manquements aux normes américaines, du moins pendant un certain temps. Il reste à voir, cependant, comment la mise en œuvre de la dernière partie de Bâle III, que le Comité de Bâle a récemment décidé de retarder d'un an en raison de la pandémie de COVID-19, sera finalement affectée par une éclipse de leadership américain dans ce domaine.

Si la tendance au non-respect se confirmait, les conséquences les plus dommageables pourraient être pour les États-Unis eux-mêmes. Le président de la fondation qui héberge et supervise le FASB, dans une lettre qui a tenté en vain de persuader le Congrès de ne pas adopter l'article 4014 de la loi CARES, a soutenu que l'action « sape fondamentalement l'approche de longue date et éprouvée aux États-Unis de l'établissement de normes comptables transparentes, rigoureuses et indépendantes, sur lesquelles les acteurs du marché s'appuient et qui joue un rôle essentiel dans le soutien de nos marchés de capitaux et de notre économie en général.« 

Les États-Unis ont énormément profité du respect des meilleures normes et réglementations financières de leur catégorie. Si ces normes sont abaissées, les résultats économiques américains, toutes choses égales par ailleurs, pourraient également être compromis.