Les écoles ont besoin d'une aide fédérale flexible maintenant. Que devrait faire le Congrès ensuite?

Alors que les districts scolaires du pays commencent à annoncer un large éventail de plans pour l'automne, les taux d'infection au COVID-19 sont à la hausse et l'économie reste en récession. Les républicains du Sénat et la Maison Blanche envisagent de conditionner au moins une partie de l'aide fédérale supplémentaire à l'ouverture d'écoles pour l'enseignement en personne. Les écoles ne peuvent et ne doivent ouvrir pour l'enseignement en personne que lorsque la situation de santé publique locale le permet, le Congrès devrait donc éviter d'enliser l'aide à la stabilisation avec des cordes malavisées.

Le fait fondamental est que les écoles ont besoin d'argent qu'elles peuvent dépenser de manière flexible pour répondre aux besoins locaux, elles en ont besoin rapidement et les États ne peuvent pas emprunter pour couvrir la perte de revenus. Le gouvernement fédéral doit intervenir avec un programme d’aide substantiel et, comme nous l’avons affirmé dans un précédent article sur le tableau, le Congrès ne devrait pas compliquer la distribution de l’aide en joignant des ficelles ou réduire la flexibilité en spécifiant comment les fonds devraient être dépensés. Que les écoles soient ouvertes à l'enseignement en personne, à l'apprentissage à distance ou utilisent une approche hybride, elles auront besoin d'un financement fédéral pour éviter les mises à pied prolongeant la récession et pour soutenir l'apprentissage des élèves. Nous avons décrit comment le Congrès peut répartir équitablement l'aide aux États tout en promouvant la flexibilité et en évitant la confusion liée à l'utilisation de programmes existants comme le Titre I – le programme fédéral d'éducation compensatoire – pour allouer l'aide.

En plus de choisir le montant de l'aide à fournir et la manière de la répartir entre les États, le Congrès devra indiquer aux États comment distribuer l'aide aux districts scolaires locaux. Dans la législation récente (la loi CARES) et proposée (la loi HEROES à la Chambre et la loi sur la protection des enfants et l'éducation contre le coronavirus au Sénat), le Congrès a choisi d'ordonner aux États de distribuer une aide aux districts proportionnelle aux allocations existantes du titre I. Dans cet article, nous soutenons que le Congrès ne devrait pas – et n'a pas besoin – d'obliger les États à utiliser le Titre I pour distribuer de l'aide aux districts scolaires. Dans cet article, nous décrivons des approches alternatives.

Ce qui a été fait et ce qui a été proposé

Les projets de loi de secours, comme d'autres lois fédérales sur l'éducation, divisent l'allocation de l'aide fédérale en deux étapes distinctes: d'abord au niveau des États, puis aux districts au sein des États. Dans la loi CARES, le Congrès a utilisé la même approche pour les deux étapes: la majeure partie des fonds a été allouée proportionnellement aux allocations existantes du Titre I à chaque étape. Mais le Congrès n’a pas à utiliser la même formule exacte ni même la même approche de base pour les deux allocations. Ils peuvent se combiner, comme ils l'ont fait avec l'aide à la stabilisation pendant la Grande Récession.

Le tableau 1 ci-dessous résume les méthodes d'allocation pour les deux stades (fédéral-État et État-district) utilisées dans les principaux programmes de stabilisation de l'éducation et les propositions du passé récent. Dans notre article précédent de cette série et dans ce document de travail (à paraître dans le National Tax Journal), nous montrons les implications de différentes formules sur la façon dont les fonds fédéraux sont alloués aux États.

En bref, l'allocation proportionnelle au titre I (comme cela a été fait pour la majorité du financement scolaire dans la loi CARES) envoie plus de fonds par enfant aux États avec des taux de pauvreté plus élevés, mais elle intègre également une variation arbitraire du financement par enfant entre les États. L'approche adoptée dans le Fonds de secours d'urgence pour l'éducation du gouverneur (GEER) de la loi CARES ou de la loi HEROES (adoptée par la Chambre) distribue l'aide progressivement – les États pauvres en obtiennent plus – mais évite les problèmes liés à l'utilisation du titre I. Le coronavirus proposé par les démocrates du Sénat Child Care and Education Relief Act ajouterait un financement supplémentaire à la fois au GEER et au Fonds de secours d'urgence pour les écoles élémentaires et secondaires (ESSER) dans le cadre de la loi CARES, de sorte que la méthode d'allocation serait la même que dans CARES.

Tableau 1: Programmes de secours fédéraux pour l'enseignement primaire et secondaire, adoptés et proposés

Méthode de distribution des fonds fédéraux aux États Méthode de distribution des fonds aux districts scolaires au sein des États
2009 State Fiscal Stabilization Fund de l'American Reinvestment and Recovery Act (ARRA)

61% de la population âgée de 5 à 24 ans

39% de la population totale

Les États utilisent leurs propres formules de financement des écoles de l'aide générale pour allouer des dollars fédéraux aux districts.

Loi CARES 2020

Fonds du gouverneur (GEER)

60% de la population âgée de 5 à 24 ans

40% de la population pauvre de 5 à 17 ans

L'agence publique de l'éducation décide en fonction de l'impact du covid-19 sur les services éducatifs

Loi CARES 2020

Fonds de secours d'urgence aux écoles élémentaires et secondaires (ESSER)

Proportionnel à la part de l'État des dollars nationaux du titre I. Au moins 90% des fonds distribués proportionnellement au titre I
HEROES Act (adopté par la Chambre)

61% de la population âgée de 5 à 24 ans

39% de la population totale

Au moins 90% des fonds distribués proportionnellement au titre I
Loi sur la protection des enfants et l'éducation contre le coronavirus (Sénat) Structuré comme CARES Act GEER et ESSER Funds Structuré comme CARES Act GEER et ESSER Funds

Dans cet article, nous nous concentrons sur les implications des formules utilisées pour diviser les allocations des États aux districts scolaires locaux. Jusqu'à présent, le Congrès a adopté trois approches pour les allocations intra-étatiques. La distribution du financement de CARES GEER était à la discrétion des gouverneurs, ce qui est logique pour un fonds d'urgence relativement petit. Pendant la Grande Récession, le Congrès a ordonné aux États de gérer les fonds de stabilisation par le biais de leurs principales formules d'aides d'État, tandis que les États étaient tenus de distribuer les fonds CARES ESSER aux districts proportionnellement aux allocations du Titre I (en conservant jusqu'à 10% à l'usage de l'État).

Pourquoi ne pas utiliser le titre I pour diriger les fonds vers les districts?

L'utilisation des allocations existantes du titre I était une option intéressante pour distribuer l'aide au titre de la loi CARES pour deux raisons: le titre I aide davantage les régions pauvres et l'utilisation des allocations existantes a facilité la répartition rapide des fonds de secours. Ces raisons peuvent également expliquer pourquoi les démocrates du Congrès ont choisi de conserver cette méthode d'allocation de la loi CARES dans des propositions ultérieures à la Chambre et au Sénat. Mais l'utilisation des allocations du Titre I comme base de distribution des fonds de stabilisation présente des inconvénients importants – mais pas évidents.

Le plus gros problème est que les fonds du Titre I sont assortis de nombreuses restrictions visant à garantir qu'ils sont utilisés à des fins compensatoires. Actuellement, les écoles ont besoin d'une aide à la stabilisation pour compenser de manière flexible les revenus perdus de l'État; alors que les fonds de secours ne sont pas du Titre I, les associer au programme par le biais de la méthode d'allocation peut conduire à une sérieuse confusion parmi les administrateurs de l'école sur ce qui est et n'est pas autorisé. La poussière sur les fonds de «services équitables» pour les écoles privées n'en est qu'un exemple visible. Le problème fondamental est que les districts considèrent le Titre I comme un soutien aux services «supplémentaires» ou «supplémentaires», mais les chocs sur les revenus que la plupart des districts subissent signifient que les écoles ont besoin de fonds non seulement pour supporter les coûts supplémentaires de l'éloignement social et de l'enseignement à distance, mais aussi pour soutenir les bases – comme les salaires des enseignants.

Hormis les règles de dépenses, les formules qui sous-tendent les allocations du Titre I présentent des problèmes similaires pour les districts et pour les États. Alors que le titre I est basé sur la pauvreté et fournit en moyenne plus de fonds par élève aux districts scolaires les plus pauvres, les allocations varient considérablement entre les districts ayant des taux de pauvreté similaires. Les non-linéarités et les clauses de non-responsabilité des quatre formules du programme génèrent des gagnants et des perdants visibles. Par exemple, considérons ces trois cas du Michigan: les écoles publiques de Detroit, avec 80% des élèves éligibles au déjeuner gratuit, ont reçu 1 684 $ par élève dans le cadre de CARES ESSER; La Rutherford Winans Academy, une école à charte de Detroit avec 83% d'élèves éligibles, a reçu 640 $ par élève; et les écoles publiques rurales de Bangor, avec un taux de repas gratuit de 80%, ont reçu 278 dollars par élève. Bien qu'il soit possible que les dirigeants des États du Michigan préfèrent faire varier le montant de l'aide par élève pauvre que reçoivent les écoles de différents pays, il n'y a aucune raison de croire que les allocations du Titre I vont bien faire les choses.

Enfin, bien que le Congrès souhaite particulièrement soutenir les dépenses dans les districts les plus pauvres, la capacité du gouvernement fédéral à contrôler la répartition des dépenses entre les districts au sein des États est intrinsèquement limitée. C’est parce que les États peuvent ajuster la façon dont ils dirigent leurs propres revenus vers les districts en fonction du montant qu’ils reçoivent, comme l’a récemment démontré la manière dont l’État de New York a répondu à la loi CARES. Il s'agit d'une préoccupation de longue date liée au financement fédéral. Bien qu'il puisse sembler possible de réglementer un tel comportement par des exigences de maintien de l'effort (MOE), c'est difficile à réaliser. Les règles efficaces du MOE nécessitent une connaissance de l'effort pourrait être maintenu, et combien d'efforts aurait être maintenu sans fonds fédéraux. C'est difficile dans le meilleur des cas, lorsque le contrefactuel inconnu est de savoir combien les dépenses scolaires auraient augmenté, sans l'aide fédérale. Maintenant, avec les revenus des écoles et les dépenses pour un fonctionnement sécuritaire si incertains, il est difficile de trouver une exigence du MEO qui serait suffisamment importante pour être significative, sans être inaccessible.

Heureusement, le Congrès a des alternatives possibles au Titre I pour répartir les aides fédérales à la stabilisation au sein des États.

Alternative 1: le Congrès crée une formule pondérée basée sur la pauvreté

Tous les districts font face à des insuffisances budgétaires en raison de la pandémie et de la récession, mais les districts les plus pauvres sont confrontés à de plus grands défis, il est donc logique que le Congrès veuille diriger plus de financement fédéral vers les districts scolaires les plus pauvres. Au lieu du titre I, cependant, le Congrès pourrait adopter une approche similaire à ce qui a été fait pour allouer des fonds aux États dans le GEER de la loi CARES, et est également proposé dans le Fonds du gouverneur de la loi sur la protection des enfants et l'éducation contre le coronavirus, en distribuant une partie l'aide proportionnelle au nombre d'enfants d'âge scolaire pauvres et le reste proportionnel au nombre de tous les enfants d'âge scolaire. Ces données sont facilement disponibles et le calcul des allocations de l'État en les utilisant pour la loi CARES – qui distribuait 40% de l'aide proportionnellement au nombre d'enfants pauvres âgés de 5 à 17 ans et 60% proportionnellement à la population âgée de 5 à 24 ans – était simple. . Ces poids ne sont pas gravés dans la pierre. Par exemple, les États pourraient être chargés de distribuer la moitié de l’aide proportionnelle à la part d’enfants pauvres d’un district dans l’État et la moitié par élève; augmenter la part basée sur les enfants pauvres rendrait l'allocation plus progressive.

Ce type de formule pondérée résoudrait la plupart des problèmes associés à l'utilisation du titre I discuté ci-dessus. Cependant, les États pourraient encore prendre des mesures pour annuler le ciblage impliqué par la formule pondérée en ajustant le montant de l'aide publique qu'ils fournissent aux districts les plus pauvres par rapport aux districts les moins pauvres. C’est une limitation inhérente à toute formule de stabilisation et une raison pour ne pas laisser la lutte politique sur les poids compromettre l’adoption rapide d’un programme d’aide. Le gouvernement fédéral a beaucoup plus de contrôle sur la distribution des fonds de stabilisation aux États, de sorte que diriger plus d'aide vers les États plus pauvres est plus susceptible d'entraîner une redistribution significative vers les enfants plus pauvres que de diriger plus d'argent vers les plus pauvres. les quartiers au sein des États.

Alternative 2: le Congrès demande aux États d'utiliser leurs formules de financement scolaire

Alternativement, le Congrès pourrait suivre l'approche utilisée dans l'American Recovery and Reinvestment Act (ARRA) et ordonner aux États de distribuer l'aide à travers leurs formules générales. Le langage législatif pour cette approche pourrait être emprunté à l'ARRA, et les États ont une certaine expérience de l'administration d'un tel programme et le comprennent comme une aide générale flexible. Cela est intuitif car l'une des principales fonctions de l'aide est de remplacer les aides d'État perdues en raison de la récession.

La plupart des États accordent plus d'aide aux districts les plus pauvres, de sorte que le simple remplacement de l'aide d'État perdue tendra à aider davantage les districts les plus pauvres. Dans la plupart des États, cette approche dirigerait moins de financement fédéral vers les districts pauvres que les allocations proportionnelles au titre I, mais l'effet final sur les dépenses dépendrait de la façon dont les États réagissent. L’approche pondérée ci-dessus pourrait être plus ou moins progressive que les formules de financement de l’État en fonction des pondérations dans la formule d’allocation fédérale et de la nature des formules de financement des écoles de chaque État. Cette approche a l'avantage d'être un moyen relativement simple de remplacer les recettes de l'État perdues à cause de la récession COVID, avec le langage législatif existant de l'ARRA disponible comme guide.

Le Congrès doit agir bientôt

Notre plus grande prudence dans cette série vaut la peine d'être répétée ici: le Congrès devrait éviter d'utiliser le Titre I pour allouer l'aide de secours fédérale, que ce soit aux États ou aux districts.

La chose la plus importante que le Congrès puisse faire maintenant est d’agir rapidement et de fournir suffisamment d’argent pour que toutes les écoles puissent dispenser un enseignement sous la forme la plus appropriée à leur situation locale. Qu'il s'agisse d'adopter des protocoles de distanciation sociale pour l'enseignement en direct ou de développer des offres d'apprentissage à distance, toutes les écoles devront faire face à de nouveaux coûts cette année scolaire qui, sans le soutien fédéral, nuiront à leur capacité à fournir une éducation de qualité. Même sans ces nouveaux coûts, les écoles auraient besoin d'une aide fédérale pour compenser les pertes de revenus des États. Le bien-être des familles et des enfants, la reprise économique et l’avenir de la nation dépendent de l’envoi rapide d’une aide substantielle aux écoles par le Congrès.

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