Les citoyens se soucient-ils de l’Europe? Plus qu’avant

Il y a un récit persistant sur l’Union européenne selon lequel l’unification européenne progressive est une entreprise menée par les élites contre la volonté, ou du moins sans le soutien, d’une majorité de la population. La conférence en cours sur l’avenir de l’Europe, qui vise à intensifier le débat populaire sur l’intégration européenne, est la dernière tentative pour appréhender ce discours. Les implications de ce discours, combiné à un autre sur l’insuffisance de la gouvernance publique de l’intégration économique de l’UE, sont que la construction européenne manque de bases démocratiques appropriées et qu’elle est intrinsèquement fragile face aux chocs.

Bien sûr, les partisans de l’intégration européenne soulignent qu’au fil des décennies, l’UE a non seulement survécu et grandi, mais a également confirmé la prophétie du père fondateur Jean Monnet selon laquelle l’Europe serait construite sur le dos de solutions à ses crises récurrentes. C’est un argument fort, mais pas assez fort, car l’intégration européenne est devenue de plus en plus omniprésente et la question de savoir si elle a des bases démocratiques solides reste critique.

Le faible taux de participation aux élections européennes est souvent cité comme la preuve du soutien limité des citoyens, voire de leur intérêt pour le projet européen. Le taux de participation aux élections européennes est généralement inférieur à celui des élections nationales, malgré l’augmentation de huit points de pourcentage lors des élections européennes de 2019, à 50,7%. Mais ces preuves quantitatives ne semblent pas suffisamment solides pour parvenir à des conclusions convaincantes sur l’engagement du public avec l’UE. Des mesures complémentaires de l’intégration européenne et de l’intérêt des citoyens européens pour les affaires européennes peuvent apporter des preuves quantitatives pour confirmer ou infirmer ces récits (les détails de nos recherches à ce sujet sont disponibles ici et ici).

L’intégration économique est la variable la plus facile à mesurer. L’intégration commerciale, mesurée en tant que commerce intra-européen par rapport au PIB, peut être suivie sur plus d’un demi-siècle (graphique 1).

Graphique 1: Commerce intra-Union européenne en pourcentage du PIB de l’UE (1970-2018)

Source: Figure 3 dans Papadia et Cadamuro (2020).

La figure 1 montre une augmentation du commerce intra-européen par rapport au PIB de 1970 à la Grande Récession, mais aucune tendance claire depuis. Sur l’ensemble de la période, le commerce en pourcentage du PIB est passé de 5% à 15% ou un peu plus, augmentant ainsi d’un facteur trois environ. Une autre mesure de l’intégration économique, l’intégration financière (mesurée par les flux de capitaux transfrontaliers par rapport à la taille financière totale), ne peut être mesurée que sur les deux dernières décennies et augmentée au cours de cette période d’environ 60%.

Une autre mesure d’intégration est l’intégration des politiques, ou la quantité d’actions politiques et administratives qui se déroulent au niveau européen plutôt qu’au niveau national. C’est plus difficile à mesurer que l’intégration économique, mais le nombre d’agents publics européens par rapport au nombre agrégé d’employés nationaux peut être utilisé comme une approximation, en supposant qu’un fonctionnaire au niveau européen effectue la même quantité de travail politique et administratif que un fonctionnaire national.

La figure 2 montre que le nombre d’employés dans les organisations publiques européennes reste une très petite fraction du nombre d’employés dans les organisations publiques nationales, mais en termes de pourcentage, cette fraction a augmenté d’un facteur d’environ huit, une augmentation significative de l’importance relative.

Graphique 2: Agents publics européens en pourcentage du total des agents publics nationaux (1970-2018)

Source: Figure 6 dans Papadia et Cadamuro (2020).

Parallèlement, trois indicateurs peuvent être utilisés pour mesurer l’évolution du niveau d’intérêt des citoyens européens pour les affaires européennes:

• Participation aux élections du Parlement européen par rapport aux élections nationales (graphique 3);
• Enquêtes Eurobaromètre sur l’intérêt pour la politique européenne / l’attachement à l’Europe par rapport à son pays (graphique 4);
• La présence de l’actualité européenne par rapport à l’actualité totale dans trois journaux d’élite (Figure 5).

Figure 3: Taux de participation aux élections au Parlement européen par rapport au taux de participation aux élections nationales (1979-2019)

Source: Figure 1 à Papadia et al (2021).

La figure 3 montre trois phénomènes:

• À l’exception de la Belgique, qui a le vote obligatoire et synchronise son calendrier électoral avec les élections européennes, et la Grèce dans les deux dernières observations, le taux de participation est plus faible aux élections européennes qu’aux élections nationales, dans certains cas beaucoup plus faible. En moyenne pour les pays sélectionnés, à la fin de la période, la participation aux élections européennes était proche de 80% de la participation aux élections nationales.
• La participation relative par pays est assez différente, avec les Pays-Bas et la France sur le côté bas et la Belgique, la Grèce, l’Italie et l’Allemagne sur le côté élevé.
• Le taux de participation relatif moyen a eu tendance à baisser au cours des deux ou trois premières décennies au cours desquelles des élections directes au Parlement européen ont eu lieu, puis s’est stabilisé, avant d’augmenter plus récemment.

L’interprétation habituelle selon laquelle un faible taux de participation aux élections européennes est un signe de désintérêt des électeurs pour l’UE elle-même doit être nuancée. Si le taux de participation aux élections européennes est certainement inférieur à la plupart des élections nationales en Europe, il a souvent été de l’ordre, par exemple, des élections américaines de mi-mandat à la Chambre des représentants. Le taux de participation aux élections européennes a même été supérieur au taux de participation aux élections fédérales suisses toutes les années sauf en 2009 et 2014. Ce dernier cas pourrait s’expliquer par le fait que les citoyens suisses attachent relativement moins d’importance aux élections fédérales parce qu’ils votent fréquemment lors de référendums. Dans un semi-parallèle à la situation suisse, les électeurs peuvent percevoir les élections européennes comme moins importantes parce que les décisions de l’UE doivent passer par le Conseil de l’UE ainsi que le Parlement européen.

Figure 4: Intérêt pour la politique européenne / attachement à l’Europe (1973-2019), sondages Eurobaromètre

Source: Figure 3 à Papadia et al (2021).

Une lecture globale de la figure 4 ne montre aucun changement de tendance dans le niveau d’intérêt public pour la politique européenne entre 1975 et 1994, et une augmentation significative, mais irrégulière, de l’attachement à l’Europe uniquement au cours des deux dernières décennies, coïncidant, sans surprise, avec la introduction de l’euro et élargissement de l’UE.

Les lignes verticales représentent des changements dans la formulation de la question dans les sondages Eurobaromètre: dans les deux premiers panels, la question concerne «  l’intérêt pour la politique de l’UE  », mais dans le second panel, une option supplémentaire supplémentaire était disponible en tant que réponse («  dans une certaine mesure ‘, que nous avons partagé entre «plus intéressés» et moins intéressés, pour la facilité de lecture); dans le dernier panel, la question porte sur «l’attachement à l’Europe».

Figure 5: Fréquence des actualités européennes par rapport au total des actualités, certains journaux européens (1945-2018)

Source: Figure 5 à Papadia et al (2021). Pour plus de détails sur la construction de la série, voir Bergamini et Mourlon-Druol (2021). Pour plus de détails sur les journaux individuels, consultez les articles de blog sur Le Monde, Die Zeit et Der Spiegel, et La Stampa.

La figure 5 présente les actualités européennes en pourcentage du total des actualités dans trois journaux sélectionnés (Le Monde, La Stampa, Der Spiegel). Ce sont des journaux d’élite, mais toujours révélateurs de changements d’opinion publique plus générale au niveau national. Dans l’ensemble, il y a eu une augmentation significative de la fréquence des nouvelles européennes depuis les années 1940 dans les trois journaux:

• Le Monde inclus environ deux articles sur l’Europe sur 100 dans les années 40; le pourcentage a été multiplié par quatre pour atteindre environ 8% dans les années 2010;
• La fréquence des actualités européennes en Der Spiegel augmenté d’un facteur d’environ six, passant d’environ 2% à plus de 12%;
• La fréquence des articles européens dans La Stampa a été multipliée par cinq environ au cours de la période.

Dans l’ensemble, il y a eu beaucoup de variabilité dans le niveau de l’actualité européenne, avec des pics et des creux distincts, qui dans la plupart des cas peuvent être liés aux événements européens, mais il existe des preuves d’un niveau plus soutenu au cours des dernières décennies, coïncidant largement avec l’introduction de l’euro.

Il n’est pas simple de tirer des conclusions claires de toutes ces preuves. Cependant, dans l’ensemble, le tableau est celui d’une intégration politique et administrative au niveau européen qui va même au-delà de l’intégration économique. La crainte qu’un secteur privé intégré ait dépassé la capacité du secteur public à gouverner l’économie n’est pas confirmée par nos données. Cependant, l’intérêt des citoyens pour l’Europe, bien que croissant, surtout depuis l’introduction de l’euro, n’a pas suivi le rythme de l’intégration économique et politique. Nous ne pouvons donc pas rejeter l’idée que l’intégration européenne a toujours un caractère technocratique et que les citoyens européens ne sont pas encore suffisamment engagés. Il est vrai que l’intérêt pour les affaires européennes (tel qu’identifié dans les sondages Eurobaromètre et le taux de participation relatif aux élections au Parlement européen) a atteint un niveau d’environ trois quarts d’intérêt pour les affaires nationales, mais il reste sans doute insuffisant compte tenu des niveaux économiques et politiques. l’intégration, tandis que l’augmentation de la fréquence des informations européennes par rapport à l’ensemble des informations n’a pas suivi la progression de l’intégration économique et politique.

La nouvelle Conférence sur l’avenir de l’Europe a pour objectif de «Donner aux citoyens un rôle plus important dans l’élaboration des politiques et des ambitions de l’UE». Cet objectif est pleinement justifié. Le temps nous dira si, cette fois, il sera atteint.

Citation recommandée:

Bergamini, E., E. Mourlon-Druol, F. Papadia et G. Porcaro (2021) «Les citoyens se soucient-ils de l’Europe? Plus qu’avant ‘, Blog Bruegel, 26 avril