La concurrence avec la Chine sera probablement le problème de politique étrangère le plus difficile auquel le président élu Joe Biden devra faire face. Ce avec quoi il décide de diriger et le mélange précis de domaines dans lesquels il s’engage et affronte Pékin sont d’une importance cruciale. C’est pourquoi le choix par Biden de John Kerry comme envoyé présidentiel spécial sur le changement climatique pourrait créer un problème pour le nouveau président sur la politique chinoise.
Biden a nommé Kerry, un vieil ami et un allié de confiance qui était à un cheveu de son élection à la présidence en 2004, et lui a donné un mandat étendu sur une question qui touche pratiquement tous les autres domaines de la politique intérieure et étrangère. Cette nomination lui donne également une appartenance au cabinet et au Conseil national de sécurité, et l’autorisation d’utiliser un avion militaire pour sa diplomatie. Cependant, Biden ne semble pas encore avoir défini les limites du rôle de Kerry et expliqué comment il sera intégré dans la stratégie plus large. Cela inquiète certains des autres conseillers de Biden.
Selon trois personnes familières avec la pensée de Kerry, Kerry estime que la coopération avec la Chine est la clé du progrès sur le changement climatique et que le climat est de loin le problème le plus important dans les relations entre les États-Unis et la Chine. Kerry pense que le président américain devrait utiliser sa capitale politique pour faire pression sur Pékin sur ce sujet. Oui, les États-Unis doivent rester fermes lorsqu’ils ne sont pas d’accord avec Pékin, comme il le pense pendant son mandat de secrétaire d’État, mais tout le reste, y compris la concurrence géopolitique avec la Chine, est d’une importance secondaire par rapport à cette menace globale. Comme il l’a dit dans une interview avec ProPublica avant les élections, «la Chine est sur le point de mettre en ligne 21 gigawatts d’électricité au charbon. L’Inde est sur le point d’en faire un peu moins, mais des quantités tout aussi énormes. Cela va nous tuer. Cela va tuer les efforts pour faire face au climat. » Pour Kerry, un accord avec la Chine est la clé.
Pékin est bien conscient de la position de Kerry; il l’a communiqué lors de la Conférence sur la sécurité de Munich 2020 (bien avant que Biden ne soit nominé). Et la Chine a déjà commencé à jeter les bases d’une réinitialisation de ses relations avec les États-Unis La semaine dernière, dans des remarques à Asia Society, le ministre chinois des Affaires étrangères Wang Yi a appelé à un retour à la coopération et a fait valoir que les tensions entre les deux pays se sont atténuées. aux malentendus américains sur la Chine. Cela fait suite à un éditorial appelant à une concurrence coopérative de Fu Ying, un diplomate chinois qui cherche à façonner le discours occidental sur la Chine mais qui se méfie personnellement des conseillers de Biden en Asie pour avoir rompu un accord sur le retrait des zones contestées de la mer de Chine méridionale en 2012. Pékin mène également une offensive de charme sur le changement climatique. En septembre, le président chinois Xi Jinping a annoncé que la Chine serait neutre en carbone d’ici 2060.
Certains des conseillers en politique étrangère de Biden estiment que ces ouvertures apparemment bénignes de Pékin appellent fondamentalement les États-Unis à accepter les actions de provocation de la Chine qui ont conduit à une augmentation des tensions en premier lieu. La rhétorique ne donne aucune raison de penser que Pékin modifiera son comportement – sur la mer de Chine méridionale, Taiwan, Hong Kong, le Xinjiang, le commerce ou le développement de nouvelles capacités militaires qui menacent les intérêts américains. Tout le discours d’une réinitialisation est une tentative d’influencer les premiers débats internes au sein de l’administration Biden et de renforcer les individus qui souhaitent un retour à un engagement coopératif avec la Chine.
Kerry est infatigable, même monomaniaque, dans tout ce qu’il fait. Les histoires de son énergie sans bornes et de sa confiance en sa propre capacité à plier l’histoire sont notoires parmi les anciens fonctionnaires qui ont servi avec lui dans l’administration de Barack Obama. En tant que secrétaire d’État, il n’a pas facilement suivi les instructions de la Maison Blanche et a souvent suivi son instinct sur ce qui était nécessaire pour faire avancer ses propres priorités politiques – puis un processus de paix au Moyen-Orient que la plupart de ses collègues croyaient voué à l’échec. Par exemple, il a à plusieurs reprises lié la politique égyptienne au processus de paix d’une manière qui contredit la position de l’administration Obama sur l’importance de la démocratie et des droits de l’homme dans ce pays.
L’instinct de Kerry pourrait bien être de monter dans un avion le 21 janvier et de s’envoler pour Pékin avec un appel aux deux pays pour qu’ils mettent le climat au centre de leur relation. Les Chinois seront probablement d’accord et, dans les mois suivants, donneront l’impression qu’un relâchement des tensions sur d’autres questions serait nécessaire s’ils veulent tenir leurs promesses. Kerry, qui voit toutes ces questions comme liées, se mettrait alors au cœur de la conciliation des objectifs contradictoires et exigerait des changements dans la politique américaine pour soutenir ses efforts.
Les Chinois pourraient se féliciter de cette négociation, même s’ils n’ont pas l’intention qu’elle aboutisse nulle part. Même si c’est le cas, cela peut créer des engagements qu’ils peuvent facilement ignorer. Pour Pékin, l’avantage est que les négociations sur le changement climatique dilueront la capacité de l’Amérique à rivaliser stratégiquement, en particulier dans la région indo-pacifique. J’ai parlé avec plusieurs conseillers de Biden-Harris, sous couvert d’anonymat afin qu’ils puissent parler librement, qui ont exprimé une réelle inquiétude quant à la façon dont cela se déroulera. Un ancien responsable de l’administration Obama m’a dit: «La diplomatie chinoise est une recherche constante de levier, et Kerry en livrera chaque jour une charge dans une brouette jusqu’à leur porte d’entrée».
Tout cela mettrait le reste de l’équipe de Biden dans une position impossible. Tony Blinken, Jake Sullivan et Lloyd Austin – le nouveau secrétaire d’État, conseiller à la sécurité nationale et secrétaire à la défense, respectivement – ainsi que d’autres chefs d’administration, pourraient se retrouver à faire des déclarations doctrinales sur la politique chinoise qui sont alors contredites par ce qui se passe en Conférences de presse de Kerry à Pékin. La diplomatie de Kerry pourrait également compliquer considérablement l’agenda législatif sur le climat. Biden a déjà une tâche herculéenne pour convaincre le Sénat d’agir sur le changement climatique, mais il pourrait potentiellement faire des progrès là où les initiatives climatiques sont considérées comme compétitives avec la Chine. Cependant, tout progrès sera perdu si le cadre fait partie d’une grande affaire avec Pékin.
Dans le développement d’une nouvelle stratégie, deux aspects de la relation entre le changement climatique et la concurrence avec la Chine sont particulièrement importants. Le premier concerne le rôle du climat dans la politique chinoise de l’Amérique. Une petite minorité de personnes pense, comme le fait Kerry, que les États-Unis devraient élever le climat dans la relation globale et être prêts à faire des concessions sur d’autres questions pour obtenir une action de Pékin. La grande majorité, y compris presque tout le monde dans l’équipe Biden à l’exception de Kerry, rejette ce point de vue et pense que la coopération sur le climat devrait être compartimentée et largement protégée du reste des relations américano-chinoises. Ce groupe se divise alors sur le niveau de concurrence qu’il pense nécessaire, mais ils s’accordent sur les dangers du lien – cela pourrait inciter Pékin à refuser la coopération sur le climat à moins qu’il ne reçoive des concessions sur d’autres questions.
Le deuxième aspect est que la course à l’atténuation du changement climatique deviendra également son propre terrain de compétition entre les États-Unis et la Chine. Ceci est brillamment décrit dans une perspective européenne par Janka Oertel, Jennifer Tollmann et Byford Tsang dans un nouveau rapport pour le Conseil européen des relations étrangères. Ils affirment que «les obstacles à la coopération» avec la Chine sur le climat «sont de plus en plus élevés», mais que «cela peut être dans l’intérêt de l’Europe – si l’UE fixe des lignes rouges et des repères clairs». Ils avertissent que «les décideurs ne doivent pas sous-estimer les aspects hautement compétitifs de la manière dont la Chine change sa production et sa consommation d’énergie» et que cette «dimension concurrentielle de la diplomatie climatique deviendra plus dominante».
Par exemple, l’Europe (et les États-Unis) seront en concurrence avec la Chine pour un avantage technologique sur les innovations afin de produire une économie neutre en carbone et pour l’accès aux matières premières (aimants, batteries, céramiques haute performance et LED, entre autres). Dans certains de ces domaines, les États-Unis et l’Europe risquent de dépendre de la Chine, la réponse consiste donc à faire en sorte que le monde libre soit plus autonome face aux efforts déployés depuis des décennies pour développer des technologies propres.
Biden doit préciser le plus tôt possible qu’il soutient l’idée que la coopération sur le changement climatique doit être séparée du reste de la relation afin que les progrès puissent se poursuivre indépendamment des autres différences entre les États-Unis et la Chine. S’il ne donne pas ces conseils, cela permettra à Kerry de supposer qu’il a la permission de suivre sa propre voie. Biden devrait ensuite établir des lignes directrices claires sur la manière dont son administration s’engagera directement avec la Chine et sur les sujets que Kerry sera autorisé à discuter avec Pékin. Blinken et Sullivan devraient parler des aspects concurrentiels de la politique climatique pour s’assurer que cette question ne soit pas négligée. Plus important encore, Biden a besoin d’un mécanisme de contrôle, tel que donner au chef d’état-major Ron Klain le pouvoir de faire appliquer ces directives.
La Maison Blanche a également besoin d’un haut fonctionnaire habilité à la Maison Blanche avec l’autorité et la capacité de définir la stratégie américaine envers l’Asie. Décrit comme un «tsar asiatique», ce poste pourrait facilement s’intégrer dans la structure existante du Conseil national de sécurité. Ceci est important car Austin n’a pas une formation naturelle sur l’Asie et les questions maritimes. Ce fonctionnaire n’aura probablement pas la stature et les ressources de Kerry, donc ce ne sera pas une solution au problème en soi. Mais cela aidera.
Le premier arrêt de Kerry ne devrait pas être Pékin. Il devrait se rendre dans l’Union européenne et écouter ce que les Européens ont appris sur les difficultés à engager la Chine sur le climat et comment elle devient une zone de concurrence. Il devrait négocier avec l’UE et le Royaume-Uni un agenda commun pour la COP26, le grand sommet sur le changement climatique qui aura lieu à Londres en novembre 2021. Les alliés pourront ensuite se rendre ensemble en Chine plus tard au printemps et négocier l’agenda à partir d’une position de force unifiée.
Ces étapes aideront finalement Kerry et l’aideront à concentrer ses énergies plus efficacement. Il a la stature et la capacité de redéfinir la diplomatie climatique américaine, dont le pays a cruellement besoin, mais il ne réussira que si son rôle est intégré dans une stratégie plus large et ne la contredit pas ou ne la sape pas. Sinon, l’attrait d’un grand marché avec la Chine sera un chant de sirène qui ne fera que mettre fin à ces vaillants efforts.
