Le plan SURE de l’Union européenne pour sauvegarder l’emploi: un petit pas en avant

Le nouvel instrument de l'Union européenne, le soi-disant soutien temporaire pour atténuer les risques de chômage en cas d'urgence (SURE), fournira un soutien temporaire pouvant aller jusqu'à 100 milliards d'euros sous forme de prêts aux pays de l'UE qui demandent une aide financière pour financer des initiatives de sauvegarde de l'emploi. Bien que la création de l'instrument ait suscité beaucoup d'intérêt, son principal avantage est de montrer que, si nécessaire, l'UE peut créer une capacité d'emprunt et émettre un actif sûr commun. En termes d’impact significatif sur la réponse budgétaire de l’UE à la crise du COVID-19, SURE est cependant trop modeste et devrait être évalué comme une partie d’un plan de relance plus complet.

Qu'est-ce que SURE?

L'UE accorde des prêts consécutifs à ses États membres depuis les années 1970, mais SURE présente deux caractéristiques originales. Premièrement, son objectif déclaré est de faire en sorte que les pays puissent financer facilement et à moindre coût les programmes de travail à court terme largement utilisés depuis le début des blocages du COVID-19. Deuxièmement, pour protéger la notation AAA de l'UE, les fonds levés par l'émission d'obligations sur les marchés financiers internationaux seront garantis par la soi-disant «marge» du budget de l'UE (c'est-à-dire les ressources supplémentaires que la Commission peut invoquer auprès des pays membres pour assurer ses services). dette, principal et intérêts, en cas de défaillance du débiteur), mais aussi de 25 milliards d'euros supplémentaires de garanties irrévocables directes remboursables par les pays de l'UE.

SURE est trop modeste pour avoir un impact significatif sur la réponse budgétaire de l'UE à la crise du COVID-19 et devrait être évalué comme une partie seulement d'un plan de relance plus complet.

La Commission a décrit SURE comme un «expression tangible de la solidarité de l'Union« . Mais quelle est sa générosité et quel impact peut-elle avoir dans le contexte de la crise COVID-19?

Les trois principaux avantages de SURE

• SURE fournira une source de financement supplémentaire aux pays de l'UE en plus du financement du marché et des lignes de crédit potentielles du mécanisme européen de stabilité (MES). Ses prêts pourraient être moins chers et éventuellement à plus long terme que ce que certains pays, dont la Grèce, Chypre, l'Italie, le Portugal et l'Espagne, peuvent actuellement obtenir du marché, car l'UE devrait actuellement être en mesure d'emprunter sur le marché à environ 0% et transmettre ce taux aux États membres.
• SURE offre un cadre de gouvernance plus léger et plus agile que les autres programmes d'aide financière de l'UE, en particulier les lignes de crédit du MES, même dans le cadre des procédures simplifiées de sa nouvelle facilité de «soutien en cas de crise pandémique». Pour accéder aux fonds SURE, les pays de l'UE n'auraient qu'à prouver que l'argent est déployé pour des programmes de travail à court terme. L'approbation requiert simplement une majorité qualifiée au sein du Conseil, et il ne sera pas nécessaire de consulter chaque parlement national pour chaque demande. Compte tenu de sa nouveauté, SURE pourrait également être moins toxique politiquement que le MES dans certains pays, comme l'Italie.

Le principal avantage de SURE est de montrer que, si nécessaire, l'UE peut créer une capacité d'emprunt et émettre un actif sûr commun

• Enfin, SURE offre aux pays une incitation supplémentaire à mettre en place des programmes de travail à court terme et à les utiliser lors de futures fermetures éventuelles. Les programmes de travail à court terme permettent d'éviter la rupture des relations de travail, ce qui est très coûteux pour les travailleurs et les entreprises. Ils ont été largement utilisés au cours des deux derniers mois et se sont révélés essentiels pour assurer la survie des entreprises européennes et empêcher une augmentation très rapide du chômage. Cependant, ces régimes sont très différents selon les pays de l'UE: des pays comme l'Allemagne, l'Italie, la France et la Belgique ont des régimes bien établis; d'autres, dont Chypre, la Grèce, l'Estonie et la Lettonie, sont entrés dans la crise sans ces dispositifs et ont dû improviser. Le fait que SURE souligne la nécessité de mettre en place de tels régimes et encourage les États membres à les utiliser est bon en soi. S'il devait être prolongé, SURE pourrait également être utilisé pour partager les meilleures pratiques nationales sur les programmes de travail à court terme, par exemple en utilisant le temps d'inactivité des travailleurs pour une formation en ligne afin d'améliorer leurs compétences.

Quatre limites de SURE

• L’effet de SURE sur les finances publiques sera très marginal car le programme est trop petit (100 milliards d’euros) pour permettre des économies importantes sur les intérêts débiteurs. Imaginez par exemple que l'Italie devait emprunter à SURE 20 milliards d'euros à 0% pendant 10 ans, au lieu des 1,8% qu'elle paierait aux marchés, au moment de la rédaction. L'Italie économiserait alors environ 360 millions d'euros par an. Compte tenu de son déficit prévisionnel de 11,1% du PIB en 2020, soit environ 200 milliards d'euros, SURE couvrirait 10% de la nouvelle dette contractée cette année et réduirait ainsi les coûts d'emprunt sur cette nouvelle dette de 10%. Étant donné le niveau relativement faible de l'écart entre les deux, cela ne représenterait que des économies équivalant à 0,02% du PIB de l'Italie.
• Il existe un risque qu'une stigmatisation soit attachée à l'utilisation du programme. Il n'y a pas encore d'études sur les effets de la stigmatisation des programmes d'aide financière de l'UE, mais (même s'ils ne sont pas entièrement comparables), il existe des preuves empiriques que l'annonce des programmes du FMI peut augmenter les rendements. Les marchés pourraient interpréter une demande comme un signe de faiblesse et donc demander des taux plus élevés lorsque les pays émettent de nouvelles obligations, effaçant ainsi l'épargne générée par le coût plus faible des prêts SURE. De plus, contrairement à une ligne de crédit ESM, un prêt de SURE ne rendrait pas un pays éligible au programme de transactions monétaires (OMT) de la BCE. Une solution pour éviter toute stigmatisation du «premier arrivant» consisterait pour un grand nombre de pays, idéalement tous, à utiliser SURE en même temps. Cependant, il y aurait deux limites à cette solution: premièrement, SURE n'est pas financièrement avantageux pour les pays qui bénéficient déjà de taux d'intérêt à un niveau similaire ou inférieur à ce qu'ils pourraient obtenir en utilisant SURE (par exemple l'Allemagne, la France, les Pays-Bas, l'Autriche). Deuxièmement, si de nombreux pays l'utilisent, le montant d'argent relativement faible devrait être réparti entre eux, ce qui réduira les économies déjà modestes sur les coûts d'intérêt réalisées par chaque pays.
• La principale limitation de SURE est qu'il résout le mauvais problème. L'accès au financement n'est pas un problème pour les pays de la zone euro à ce stade, grâce notamment à l'intervention massive de la Banque centrale européenne depuis la mi-mars. Si l'accès au financement devenait un véritable problème pour certains pays, SURE serait alors trop restreint. C'était déjà un problème pour l'un de ses prédécesseurs, le Mécanisme européen de stabilisation financière (MESF), qui était limité à 60 milliards d'euros. Le Fonds européen de stabilité financière (FESF) et le Mécanisme européen de stabilité (MES) ont été créés pour résoudre ce problème.
• Enfin, SURE n'est pas une capacité d'emprunt européenne importante et permanente à utiliser comme outil de stabilisation. Ce n'est pas non plus un «opérationnalisation d'urgence d'un régime européen de réassurance-chômage», Comme l'a dit la Commission lors de son annonce. À la demande de certains pays de l'UE, SURE sera temporaire et sera démantelé dans quelques années. SURE n'est pas non plus un mécanisme d'assurance, car il n'implique aucun ex-post les transferts suite à la matérialisation d'un risque. En tant que facilité de prêt, SURE n'implique que la mutualisation des coûts d'emprunt.

Conclusions

La proposition rapide de la Commission et les négociations avec les États membres, établissant SURE dans quelques semaines, méritent d’être saluées. SURE souligne également à juste titre l'importance des programmes de travail à court terme et incite les membres de l'UE à les utiliser dans la crise actuelle, et peut-être aussi à les améliorer à l'avenir. Cependant, la facilité aura un faible impact sur la réponse budgétaire de l'UE à la crise du COVID-19. Ses mérites devraient être mesurés dans le cadre de l'initiative de relance complète qui sera présentée par la Commission d'ici la fin du mois.

Le principal avantage de SURE est de montrer que, si nécessaire, l'UE peut créer une capacité d'emprunt et émettre un actif sûr commun en utilisant la méthode communautaire, au lieu d'utiliser des accords intergouvernementaux, comme cela a été fait avec le MES et le FESF.

Indéniablement, un bureau commun de gestion de la dette émettant un actif sûr commun à une échelle suffisamment importante serait très utile à la zone euro en cas de crise. En particulier, un tel instrument de dette de l'UE aiderait la BCE à remplir son mandat – politiquement, il serait plus facile pour la BCE d'acheter de la dette européenne que d'acheter des dettes nationales. Cependant, une telle installation devrait être beaucoup plus grande que SURE. La proposition franco-allemande du 18 mai concernant le «Fonds de relance» d’émettre 500 milliards d’euros de dette européenne pour augmenter la taille des programmes de l’UE dans les prochaines années va dans ce sens. L'émission d'un montant aussi élevé de la dette de l'UE devrait être possible en augmentant considérablement la marge de manœuvre du budget de l'UE. Ce qu'il faut maintenant, c'est un soutien des 25 autres pays de l'UE.