Le pari de la reprise en Europe | Bruegel

L'UE de la prochaine génération a été saluée à juste titre comme une avancée majeure: jamais auparavant l'UE n'avait emprunté pour financer des dépenses, et encore moins des transferts aux États membres. Mais le programme et son mécanisme de relèvement et de résilience constituent un pari à haut risque.

Par:
Jean Pisani-Ferry

Date: 25 septembre 2020
Sujet: Finance et réglementation financière

Cet article d'opinion a été initialement publié dans Project Syndicate.

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Pour aider leurs économies touchées par la pandémie à se redresser, les dirigeants de l’Union européenne ont convenu en juillet d’emprunter 750 milliards d’euros pour financer 390 milliards d’euros de subventions et 360 milliards d’euros de prêts aux États membres de l’Union. Le programme Next Generation EU a été salué à juste titre comme une avancée majeure: jamais auparavant l'UE n'avait emprunté pour financer des dépenses, sans parler des transferts aux États membres.

Mais le programme et ses Facilité de relèvement et de résilience, qui déboursera la plupart des fonds, équivaut à un pari à haut risque. Si le plan réussit, il ouvrira certainement la voie à de nouvelles initiatives, et peut-être finalement à une union budgétaire parallèlement à l'union monétaire établie il y a deux décennies. Mais si le plan ne parvient pas à atteindre les objectifs déclarés, si les intérêts politiques l'emportent sur la nécessité économique, les aspirations fédérales seront anéanties pendant une génération.

La première question porte sur la taille du programme. Bien que 390 milliards d'euros de subventions puissent sembler une grosse somme d'argent, ils représentent en réalité moins de 3% du PIB de l'UE, à dépenser sur plusieurs années.

Jason Furman, ancien président du Conseil des conseillers économiques du président américain Barack Obama, estime que la réponse budgétaire du gouvernement américain à la crise financière mondiale de 2008 s’est élevée à 1,6 billion de dollars, soit environ 10% du PIB. C'était trois à quatre fois plus, en réponse à un choc beaucoup plus doux.

Dans l'ensemble, par conséquent, chaque pays reste chargé de parer au coup de la pandémie.

En fait, le soutien fiscal déjà engagés par les principaux États membres de l'UE représentent 7 à 12% du PIB national – et bien plus est en préparation.

Néanmoins, les subventions de l'UE pourraient faire une grande différence pour certains pays encore sous le choc de la crise de l'euro. Transferts net des remboursements attendus devrait représenter 4% du PIB pour l'Espagne, 5% pour le Portugal et 8% pour la Grèce, selon les calculs de la Banque centrale européenne. C'est plus que l'aide de 2,6% du PIB que les États-Unis ont accordée à l'Europe dans le cadre du plan Marshall. S'ils sont investis judicieusement, de tels montants pourraient changer le sort économique des pays bénéficiaires.

La question suivante concerne la vitesse. Au printemps de cette année, les économies de l'UE sont entrées en chute libre. Ils ont maintenant récupéré de leurs creux, mais fonctionnent toujours à environ 5% en dessous de leur capacité. Compte tenu de la nouvelle vague d’infections et de la montée du chômage, la question immédiate est de savoir si la dynamique de croissance de ces économies va perdurer ou s’affaiblir.

Si la reprise européenne faiblissait, un cercle vicieux d’épargne de précaution et de détérioration des attentes pourrait s’ensuivre, conduisant éventuellement à une récession à double creux. La stratégie appropriée est donc de subordonner l'appui budgétaire au rythme de la reprise. L'argent devrait être disponible maintenant et décaissé rapidement en cas de besoin.

Mais ne vous y trompez pas: le paquet de soutien de l'UE ne viendra que plus tard. Avant que son argent puisse commencer à être dépensé, le bloc doit s'entendre sur les priorités, les procédures et les conditions, ce qui prend inévitablement du temps. Moins de 10% de l'argent devrait être versé en 2021 et 15% en 2022, selon la BCE. Dans l’état actuel des choses, la responsabilité de soutenir la reprise incombe donc aux États membres de l’UE. Même en 2022, il sera trop tôt pour passer le relais à l'UE et mettre fin aux plans de relance nationaux. Il faut résister à la tentation d’une consolidation budgétaire rapide.

Plutôt que de chercher à créer une augmentation de la demande cyclique keynésienne, l'objectif de Next Generation EU est en fait structurel: tracer une nouvelle voie de développement économique. Le programme vise à accroître la résilience économique, à soutenir la transition vers une économie sans carbone, à accélérer la numérisation et à atténuer les retombées sociales et régionales de la crise pandémique. Ce qui nous amène à la troisième question: non pas à quelle vitesse l'argent de l'UE atteindra-t-il le sud de l'Europe, mais s'il contribuera à lutter contre les malédictions de longue date, notamment la faible productivité, le chômage structurel, les inégalités et le recours aux technologies à forte intensité de carbone.

L'UE est claire sur ce point, et la Commission européenne a présenté à la mi-septembre le type de plans d'investissement et de réforme que les États membres devraient concevoir pour accéder à l'argent. Bien que les gouvernements nationaux aient la responsabilité d'élaborer des plans, ils devront retourner à la planche à dessin si l'UE juge les projets trop vagues ou trop souples pour être efficaces. Cela pourrait s'avérer politiquement explosif dans des pays comme l'Italie, dont le Premier ministre, Giuseppe Conte, s'est battu pendant des jours et des nuits lors du sommet de juillet 2020 contre les efforts des membres du nord de l'UE pour subordonner le soutien financier à des réformes prédéfinies.

Le compromis proposé est raisonnable mais fragile. Les plans des États membres seront évalués par rapport à leurs buts déclarés et à leurs objectifs généraux tels que la croissance, la création d’emplois et la résilience, tandis que les décaissements seront conditionnés à ce que les pays bénéficiaires atteignent les jalons et cibles convenus. Cet arrangement n’implique ni la conditionnalité politique («d’abord réformer vos retraites, alors nous pourrons parler»), ni l’approbation automatique («voici l’argent, dites-nous ce que vous en faites»). Il s'agit plutôt d'un contrat en vertu duquel l'argent est destiné à servir certains objectifs, et l'UE vérifie que les conditions pour les atteindre sont en place.

Mais il faut s'attendre à de vives controverses si la Commission fait son travail, rejette les plans inefficaces et retarde les décaissements lorsque les jalons et les objectifs ne sont pas atteints. Le risque est que le processus aboutisse à une querelle bureaucratique que le public ne peut déchiffrer mais fournit des munitions aux populistes.

Pour éviter de tomber dans ce piège, l'UE devra trouver le juste équilibre entre intrusivité et indulgence. Il doit sélectionner pour chaque destinataire quelques cibles et critères spécifiques, clairs et quasi indiscutables; et il devrait être prêt à se battre pour ces critères. Il devra également examiner attentivement l'allocation des fonds et lever rapidement un signal d'alarme en cas de détournement de fonds. Comme l’a souligné Guntram Wolff de Bruegel, des preuves de corruption seraient mortelles pour les grandes ambitions de l’Europe.

Thomas Edison a déclaré que le génie est 1% d'inspiration et 99% de transpiration. L'inspiration était à l'origine de la décision de juillet. Maintenant, l'Europe devrait commencer à transpirer. Pour la bonne cause.


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