La Chambre des représentants était censée retourner à Capitol Hill le lundi 4 mai, après une longue pause interrompue sporadiquement par de brefs retours pour voter sur les projets de loi de secours liés aux coronavirus. Mais le 28 avril, le leader de la majorité à la Chambre, Steny Hoyer, a annoncé que la Chambre ne se réunirait pas à nouveau comme prévu. Sa décision faisait suite à la recommandation du médecin traitant du Congrès, Brian Monahan, qui a mis en garde contre le rappel de membres du Congrès à la lumière de l'aggravation du nombre d'infections à coronavirus à Washington, D.C.
La décision de Hoyer a peut-être été judicieuse du point de vue de la santé publique, mais elle met la Chambre dans une position difficile. En vertu des règles actuelles de la Chambre et du Sénat, ni la chambre, ni leurs divers comités, ne peuvent voter ou vaquer à leurs autres fonctions pendant que les membres ne sont pas physiquement présents au Capitole. Cela semble être la raison pour laquelle le chef de la majorité au Sénat, Mitch McConnell, a reconvoqué le Sénat le 4 mai, malgré les avertissements de Monahan.
Malgré ces défis, le Congrès a adopté une législation substantielle pour lutter contre la pandémie – et bénéficie en conséquence de meilleures cotes d'approbation du public. Mais sa capacité à le faire approche rapidement d'un point d'inflexion. Le large soutien général des projets de loi négociés presque exclusivement par les dirigeants du Sénat et de la Chambre diminue, car les membres du Congrès expriment des opinions divergentes sur la prochaine étape appropriée pour lutter contre la pandémie. On ne sait pas non plus combien de temps le Congrès peut attendre pour s’engager dans d’autres travaux législatifs essentiels, étant donné que la pandémie semble se poursuivre encore plusieurs mois.
Le consensus semble se multiplier à la Chambre et au Sénat selon lequel une certaine forme de travail à distance temporaire est la solution la plus claire à ce problème. Pourtant, les dirigeants du Congrès ont résisté. Au Sénat, McConnell a continué de s’opposer aux propositions de vote à distance, même s’il a poursuivi sa convocation malgré l’avertissement de Monahan. Pendant ce temps, à la Chambre, les dirigeants républicains ont repoussé les efforts du président Nancy Pelosi pour aller vers le vote à distance. Si le Congrès ne peut pas résoudre ce problème, les résultats pourraient être débilitants.
Des pas dans la bonne direction
Le besoin du Congrès d'une sorte de capacité de vote à distance n'est pas nouveau. Depuis le déclenchement de la crise des coronavirus, des voix extérieures – y compris nous deux – ont exhorté le Congrès à adopter des règles qui lui permettront de s'acquitter à distance de ses fonctions les plus essentielles. Les législateurs démocrates et républicains des deux chambres ont répondu à ces appels, introduisant des changements de règles proposés et adressant des pétitions à leurs dirigeants sur la question. Pourtant, les dirigeants du Congrès se sont montrés résistants à de tels changements. McConnell s'est dit convaincu que les risques de coronavirus pourraient être gérés de manière adéquate en limitant le temps de parole, en réduisant le nombre de sénateurs présents et en apportant d'autres modifications procédurales mineures. Pelosi a initialement adopté une position similaire, mais a finalement renvoyé la question au Comité des règles de la Chambre pour un examen plus approfondi après avoir subi la pression de son caucus. Fin mars, le personnel majoritaire de ce comité a produit un rapport qui semblait faire écho à bon nombre des réserves exprimées par certains au sujet du vote à distance. Il s'agit notamment de craindre que le vote à distance soit vulnérable à la surveillance ou à la manipulation externe, entre autres vulnérabilités en matière de cybersécurité, et que permettre au Congrès de promulguer une législation sans être physiquement présent puisse être incompatible avec les exigences du quorum constitutionnel et donc finalement invalidé par les tribunaux fédéraux.
Mais ces dernières semaines, alors que les appels extérieurs pour le vote à distance ou une solution similaire se sont intensifiés, un nombre croissant de législateurs des deux partis ont exprimé un soutien accru du public pour une certaine forme de vote à distance. Et les législateurs qui ont initialement exprimé des réserves sur le vote à distance ont commencé à introduire des changements de règles proposés qui accompliraient exactement cela. À la Chambre, cela a même conduit à un vote sur une proposition de travail à distance, avant qu'elle ne soit arrêtée en raison d'un désaccord partisan.
Les membres du Sénat ont présenté deux propositions pour poursuivre le vote à distance, tandis qu'un troisième serait en cours d'élaboration. Le premier, S.Res. 548, présenté par le sénateur républicain Rob Portman et le sénateur démocrate Dick Durbin à la mi-mars, modifierait le règlement du Sénat pour permettre aux sénateurs de voter à distance en utilisant toute technologie certifiée «fiable et sécurisée» par le secrétaire du Sénat, le sergent. d'armes et directeur des portiers si la majorité du Sénat et les dirigeants minoritaires ou leurs délégués déterminent conjointement qu '«une crise extraordinaire de portée nationale existe dans laquelle il serait impossible pour les sénateurs de voter en personne». Cette période durerait 30 jours à moins qu'elle ne soit prolongée par un vote affirmatif des trois cinquièmes du Sénat. Une proposition distincte présentée par le sénateur républicain Rand Paul à la fin avril – mais jamais formellement présentée – aurait fonctionné de la même manière mais aurait fourni des procédures accélérées grâce auxquelles tout sénateur individuel pourrait forcer un vote sur une motion pour permettre le vote à distance jusqu'à 30 jours, à condition que les trois quarts du Sénat votent pour.
La proposition la plus intéressante a cependant été présentée à la Chambre par le président du Comité des règles, Jim McGovern, qui a supervisé le rapport du personnel majoritaire sceptique publié en mars. Son projet de résolution, qui n'a pas encore été officiellement présenté, permettrait temporairement une utilisation accrue du vote par procuration et des audiences à distance. Alors qu'il était initialement prévu de se retirer de la commission et d'être voté par la Chambre plénière le 23 avril, la proposition a rencontré une opposition républicaine importante et le vote a finalement été reporté. Au lieu de cela, Pelosi et le chef de la minorité parlementaire Kevin McCarthy ont convenu de travailler sur la question avec un groupe bipartisan de législateurs comprenant la direction majoritaire et minoritaire ainsi que les présidents et les membres minoritaires de rang des comités des règles et d'administration.
Telle qu'elle est rédigée, la proposition McGovern autorise le président de la Chambre à désigner, sur réception d'une notification du sergent d'armes en consultation avec le médecin traitant, qu'il existe une urgence pandémique. La désignation dure 60 jours et peut être renouvelée pour une période supplémentaire de 60 jours. Pendant une pandémie d'urgence désignée, tout membre de la Chambre désigné par un autre membre comme son mandataire peut voter pour, ou enregistrer la présence de ce membre en son absence. Le processus utilisé par les membres pour désigner un autre membre est peu technologique: un membre doit simplement soumettre au greffier de la Chambre une lettre signée (y compris sous forme électronique) spécifiant par son nom le membre désigné comme son mandataire. Le greffier est alors tenu de tenir à jour une liste des désignations, des modifications et des révocations de procurations soumises et de rendre la liste publique lors d'un vote.
Lors d'un vote ou d'un appel nominal à la Chambre, chaque mandataire est autorisé à voter au nom des membres qu'il représente tant qu'il reconnaît son statut de mandataire et qu'il a reçu des «instructions exactes» du membre absent qu'il est. représentant à l'avance. Pourtant, ils ne peuvent le faire que pour certains types de votes. Plus précisément, la procédure de vote par procuration ne pouvait être utilisée que pour les mesures désignées par l'orateur comme réponse à la pandémie de COVID-19; un appel au quorum; tout vote lié à une question des «privilèges de la Chambre» en vertu de l'article IX du règlement de la Chambre, c'est-à-dire des votes affectant collectivement les droits de la Chambre, sa sécurité, sa dignité et l'intégrité de ses délibérations; et tout vote «sur une question sans rapport avec une mesure ou une question spécifique». Les autres affaires devraient attendre que la Chambre reprenne ses travaux.
Bien que ces procédures de vote modifiées soient un pas dans la bonne direction, elles laissent beaucoup à désirer. Cette préférence pour le vote par procuration sur le véritable vote à distance est en soi difficile à concilier, car le recours aux lettres de procuration électroniques et la fourniture d '«instruction (s) exacte (s)» entre les législateurs par le biais de procédures non spécifiées semble être ouvert aux mêmes défis de cybersécurité soulevés en mars. rapport du personnel. Il n'est pas clair non plus pourquoi le vote par procuration répond mieux aux préoccupations selon lesquelles les membres du Congrès pourraient être constitutionnellement tenus d'être physiquement présents pour établir le quorum. Et tandis que le vote par procuration peut nécessiter moins de changements aux règles, procédures et technologies de la Chambre, des changements plus agressifs pourraient en fait permettre une expérience qui se rapproche plus étroitement du travail en personne normal de la Chambre, au lieu de forcer une majorité de membres à remettre le rêne à l'un de leurs pairs.
Il n'est pas non plus évident que la résolution McGovern soit à la hauteur du défi du moment présent. Le texte lui-même est incohérent en interne: il permettrait au locuteur de déclencher une période d'urgence pour toute pandémie certifiée, mais ne permettrait le vote par procuration que pour des mesures spécifiquement liées à la pandémie de coronavirus. Plus important encore, peu d'experts estiment que la pandémie actuelle est susceptible d'être résolue dans les 120 jours maximum des procédures spéciales autorisées par la résolution, et on ne sait pas comment ni si cette période pourrait être renouvelée une fois qu'elle expirera. Et les procédures ne permettent pas de voter sur des questions non liées à COVID-19, ce qui met un terme effectif aux autres travaux de la Chambre. Cela empêcherait notamment d'utiliser ces règles pour mettre en œuvre des modifications supplémentaires des règles, ce qui signifierait que l'Assemblée devrait se réunir à nouveau si elle jugeait les procédures spéciales prévues par la résolution inadéquates. (Cela dit, l'orateur pourrait être en mesure de désigner un tel changement de règles comme une mesure en réponse à la pandémie de coronavirus.) En ce sens, la résolution McGovern pourrait bénéficier de l'incorporation de certaines mesures dans la proposition Durbin-Portman au Sénat. , qui offrent le champ d'application plus large et les conditions d'utilisation plus flexibles exigés par la crise actuelle.
La résolution McGovern, cependant, est beaucoup plus orientée vers l'avenir en ce qui concerne les audiences et les majorations des commissions. Il autoriserait n'importe quel comité à mener des délibérations à distance pendant une pandémie certifiée, et toutes les procédures menées à distance seraient considérées comme des délibérations officielles de la Chambre. Les membres du comité participant à distance seraient comptés aux fins de l'établissement du quorum conformément aux règles de la Chambre ou du comité. Les membres du comité pourraient voter à distance et les comités ou les présidents pourraient autoriser et délivrer des assignations pour des audiences ou des dépositions à distance. En ce sens, les comités seraient en mesure d'effectuer à distance toute l'étendue de leur travail, empêchant COVID-19 – ou toute pandémie future – d'arrêter le travail plus large de l'Assemblée législative.
Certains comités de la Chambre et du Sénat semblent déterminés à trouver un moyen d'aller de l'avant, même en l'absence d'un changement officiel des règles. Le 28 avril, le Comité des affaires des anciens combattants de la Chambre a tenu son premier événement virtuel sur «La réponse à une pandémie de coronavirus: l’impact des services économiques et de santé sur les vétérans sans abri en Amérique». L'événement s'est terminé par des déclarations d'ouverture bipartites, des témoignages d'un témoin éloigné et des questions des membres. Et le 30 avril, le Sous-comité permanent des enquêtes du Comité sénatorial de la sécurité intérieure et des affaires gouvernementales a organisé une «table ronde» virtuelle à distance sur la continuité des opérations du Sénat et le vote à distance en temps de crise. Une note de service du comité d'accompagnement montre que le comité aborde la question sérieusement, y compris en fournissant une discussion détaillée des spécifications de sécurité technologique que le Sénat devrait envisager s'il adopte un système de participation et de vote à distance ainsi qu'une analyse minutieuse de leur constitutionnalité.
Dépasser la question constitutionnelle
Les critiques des propositions de vote à distance ont souvent inclus des défauts constitutionnels potentiels liés à l'exigence de la clause sur le quorum de la Constitution selon laquelle «une majorité de chaque (chambre) constituera un quorum pour faire des affaires…». Combiné à diverses dispositions constitutionnelles qui prévoient clairement (mais n'exigent pas expressément) une convocation en personne des législateurs, certains commentateurs ont fait valoir que cette exigence pourrait invalider toute législation adoptée par le vote à distance. Alors que les experts juridiques notent que la Cour suprême a eu tendance à s'en remettre à l'autorité distincte de la Chambre et du Sénat pour rédiger leurs propres règles de procédure, la préoccupation a néanmoins mis un pouce sur l'échelle loin des modifications à la pratique de longue date du Congrès de -personne votant. « La constitutionnalité du vote à distance est un principe non testé (,) », a affirmé le rapport majoritaire du Comité des règles de la Chambre sur la question en mars. «En cas de contestation… rien ne garantit une décision favorable affirmant sa constitutionnalité.»
Pourtant, dans les semaines qui ont suivi, de nombreux acteurs concernés du Congrès semblent avoir dépassé ces préoccupations. Dans une FAQ publiée parallèlement à la résolution McGovern, le personnel majoritaire du House Rules Committee s'est écarté de son point de vue précédent et a écrit que «le vote à distance par procuration résistera à l'examen constitutionnel», déclarant:
Dans États-Unis c. Ballin, 144 U.S. 1 (1892), la Cour suprême a conclu que, bien que la Constitution exige la présence de la majorité – ou du quorum – de la Chambre pour faire des affaires, la Constitution laisse également à la Chambre le soin de déterminer ses propres règles. Dans Field c. Clark, 143 U.S. 649 (1892), la Cour a jugé que les contestations du fonctionnement interne du Congrès n'étaient pas justiciables devant les tribunaux fédéraux.
Le mémorandum du 30 avril préparé par le personnel de la Sous-commission permanente des enquêtes du Sénat approfondit encore plus les arguments juridiques en faveur de la constitutionnalité du vote à distance, en particulier en référence à la proposition Durbin-Portman. (Pas par hasard, Portman préside le sous-comité.) Il cite non seulement Ballin et Champ mais aussi un éventail de pratiques historiques qui démontrent le pouvoir discrétionnaire que les tribunaux ont généralement accordé au Congrès pour déterminer quand il y a quorum et où chaque chambre se réunit – ainsi qu'une série de décisions de tribunaux inférieurs qui ont accepté le vote à distance comme constituant le quorum dans d'autres contextes statutaires et réglementaires. S'appuyant principalement sur Ballin, la note affirme que la Cour suprême considère généralement les règles du Congrès comme des questions politiques non justiciables tant qu'elles «se rapportent raisonnablement à la méthode de procédure (,)», «n'ignorent pas les restrictions constitutionnelles (,)» et ne «violent pas les droits fondamentaux». … un seuil que, de l'avis du personnel du sous-comité, la proposition Durbin-Portman satisfait. Pour cette raison, le personnel du sous-comité considère qu'il est peu probable qu'une loi promulguée par le biais des procédures qu'elle décrit soit invalidée par les tribunaux.
Bien sûr, aucune de ces analyses ne conclut qu'un passage au vote à distance (ou par procuration) est entièrement sans risque. Ils ne le pouvaient pas non plus, la Cour suprême n'ayant jamais abordé la question de manière directe. C'est pourquoi au moins un expert juridique a conseillé que le vote à distance soit associé à une législation qui accélérerait la contestation judiciaire initiale qu'il déclencherait inévitablement, permettant à la Cour suprême de régler le problème. D'autres ont suggéré que le Congrès devrait plutôt essayer de se rapprocher le plus possible de la pratique historique et des attentes apparentes des fondateurs en limitant, par exemple, le vote à distance et par procuration à ceux qui sont présents à Capitol Hill ou à Washington, DC, mais pas nécessairement à la Chambre ou au Sénat. Quoi qu'il en soit, les deux analyses du personnel du comité qui ont été fournies – qui suivent en grande partie une analyse similaire récemment produite par le Congressional Research Service – suggèrent qu'une partie substantielle du Congrès ne considère plus le risque d'invalidation constitutionnelle comme un obstacle majeur au vote à distance, à par rapport aux avantages que la pratique peut apporter dans les circonstances actuelles.
Cela ne devrait pas non plus surprendre. Plusieurs autres innovations procédurales de la Chambre et du Sénat courent également le risque hypothétique de se heurter à une exigence stricte de clause de quorum, mais sont couramment utilisées dans des circonstances beaucoup moins contraignantes. Le plus notable est le consentement unanime, un type de motion qui présume qu'il y a quorum sauf s'il y a objection et adopte la loi à l'unanimité sur la même base. Cette manœuvre a été ciblée par des arguments constitutionnels similaires mais continue d'être utilisée occasionnellement à la Chambre et fréquemment au Sénat. La Chambre actuelle a même utilisé cette procédure pour adopter le premier projet de loi sur les secours contre les coronavirus en mars sans avoir à convoquer à nouveau ses membres, bien que des désaccords ultérieurs ne lui aient pas permis d'obtenir de nouveaux secours. Quoi qu'il en soit, si le risque d'invalidation constitutionnelle est perçu comme une peine à prendre pour éviter de rappeler la Chambre pour un texte législatif aussi important, on ne sait pas pourquoi il devrait se révéler prohibitif pour d'autres activités législatives.
La politisation du travail à distance
Cependant, alors que les préoccupations juridiques concernant le vote à distance se sont estompées, la politique partisane a créé de nouveaux obstacles. Le fait que la résolution McGovern relativement modeste ait été catégoriquement rejetée d'emblée par les républicains de la Chambre n'augure rien de bon pour la possibilité de mettre en œuvre ces mesures ou d'autres mesures de vote à distance sur une base bipartite. Et, au moins à la Chambre, il y a des signes d'une division partisane croissante dans la façon dont les deux partis voient la question du travail à distance.
En s'opposant à la proposition McGovern, McCarthy aurait soulevé des inquiétudes quant au fait que le vote par procuration pourrait fausser la représentation au Congrès, affirmant que les électeurs «ne prêtent pas leur voix à un autre membre du Congrès» et demandant: «Souhaitez-vous qu'un membre du Congrès dispose de 30 voix ou plus? » Ces critiques, cependant, dénaturent le fonctionnement de la proposition McGovern, qui autoriserait les mandataires à voter uniquement sous la direction des membres qu'ils représentent (quoique par le biais d'un mécanisme sous-développé). Mis à part cela, il n'est pas clair quelles préoccupations spécifiques McCarthy et d'autres républicains de la Chambre avaient avec le plan de McGovern.
Au lieu de cela, de nombreux législateurs semblent s'opposer à l'idée que le vote à distance est nécessaire. Même avant que la résolution McGovern ne soit annoncée comme une possibilité, certains républicains de la Chambre étaient revenus à Washington pour faire pression sur la direction de la majorité pour qu'elle se réunisse à nouveau. McCarthy et d'autres dirigeants républicains de la Chambre ne sont pas allés aussi loin que certains membres de leur caucus: selon le New York Times, certains républicains se sont agités pour organiser une sorte de protestation sur le sol de la Chambre, inspirée par des protestations publiques contre divers États «des politiques de distanciation sociale qui ont été encouragées par de nombreux membres des cercles politiques du président Trump (y compris, selon certains témoignages, le président lui-même). Pourtant, de nombreux leaders à la Chambre ont fait preuve de scepticisme à l'égard du vote par procuration et à distance. « Chaque jour, le président va travailler à la Maison Blanche », a déclaré récemment le représentant Steve Scalise, le whip de la minorité. « Pourtant, vous voyez la Chambre des représentants – la Chambre du peuple – fermer. »
Après que les républicains se soient opposés à la résolution McGovern, Pelosi a accepté de travailler avec McCarthy pour former un groupe bipartisan, qui examinera les propositions de vote à distance et d'autres plans pour rouvrir la Chambre. Le 4 mai, McCarthy et deux autres membres républicains du comité bipartite formé à la suite de la résolution McGovern ont publié un plan en quatre points qui se concentre sur l'adaptation des procédures de la Chambre pour permettre une distanciation sociale, en reculant progressivement dans les travaux du comité, en incorporant progressivement la télécommande la technologie pour les auditions (mais pas pour le vote) et l'augmentation active de l'hygiène et d'autres mesures de sécurité. McCarthy et ses co-auteurs ne savent pas exactement pourquoi ils s'opposent à la proposition McGovern et à d'autres efforts de vote à distance, mais écrivent qu '«il y a une valeur intrinsèque à… une réunion physique de personnes et d'idées» et que «tout changement les règles et les précédents séculaires de la Chambre doivent être élaborés de manière délibérée et bipartite. » Par ailleurs, ils expriment également leur inquiétude quant aux risques supposés de cybersécurité que la technologie à distance peut poser.
Aucune de ces vues n'est clairement erronée. Mais croire aux avantages du travail en personne semble être une valeur étrange à tenir si inébranlable à une époque où la proximité physique n'est pas nécessaire pour le travail du Congrès et pose un véritable danger pour la sécurité publique. Et les républicains de la Chambre n'ont pas expliqué pourquoi les risques de cybersécurité sont insurmontables même pour les parties du travail du Congrès qui sont normalement effectuées en public, telles que les votes au sol – en particulier lorsque d'innombrables entreprises et organisations privées ont déjà adopté des activités beaucoup plus sensibles aux technologies à distance depuis la pandémie a commencé. Le résultat final de leur proposition est toujours une Chambre des représentants dont les opérations sont considérablement réduites – et qui doit finalement se réunir en personne pour voter ou exécuter bon nombre de ses autres fonctions essentielles, quelle que soit la gravité de la pandémie de coronavirus.
Même si les républicains de la Chambre sont devenus plus sceptiques à l'égard du vote à distance, les démocrates de la Chambre ont semblé de plus en plus unis autour de la nécessité d'une sorte de solution de télétravail. Dans un appel du 27 avril avec les démocrates de la Chambre, Pelosi et Hoyer se sont engagés à tenir un vote sur le vote par procuration dans un proche avenir.
Le fait que les opinions partisanes sur la nécessité du vote à distance puissent diverger n'est pas tout à fait surprenant. Les républicains de la Chambre se sont révélés nettement moins intéressés à exercer un contrôle sur l'exécutif que leurs collègues démocrates, menaçant plus récemment de boycotter le comité spécial de surveillance des secours contre les coronavirus que la Chambre a récemment créé selon des principes partisans. Et il n'est pas clair si les républicains ont toujours un programme législatif qu'ils espèrent poursuivre avant les élections de 2020, à l'exception de la législation sur les coronavirus et d'autres projets de loi à adopter, tels que la loi de crédits annuelle – pour lesquels les leaders parlementaires se sont montrés disposés à se réunir à nouveau. En bref, une diminution de la Chambre aura un impact très différent sur les priorités des deux partis politiques, ce qui pourrait bien éclairer leur approche de la question du vote à distance.
Les démocrates à la Chambre ont suffisamment de voix pour changer les règles pour permettre le vote à distance sans le soutien républicain. Pour le moment, cependant, les dirigeants démocrates de la Chambre semblent déterminés à travailler à un accord bipartisan sur la voie à suivre. « Nous ne voulons pas que cela soit perçu comme une tentative d’obtenir un gain partisan (,) », a déclaré Hoyer lorsqu’il a accepté de former le comité bipartite pour examiner la question. Et il y a peut-être encore de l'espoir. Alors que la position d’ouverture de McCarthy semble opposée au vote à distance et à des efforts similaires, d’autres membres du caucus républicain ont exprimé leur soutien dans le passé, notamment Représentante Elise Stefanik et Représentant Liz Cheney. Peut-être que ces voix finiront par persuader les dirigeants républicains d'être disposés à mener davantage d'affaires du Congrès à distance, du moins tant que la pandémie se poursuivra. Et certainement un accord bipartite sur une voie à suivre éviterait un conflit douloureux et public en temps de crise où de nombreux Américains veulent voir une plus grande unité.
Cela dit, si les dirigeants républicains décident de faire du travail à distance par le Congrès une question de coin permettant de se distinguer des démocrates, toute chance de consensus bipartisan est susceptible de disparaître. Et c'est mauvais non seulement pour les démocrates de la Chambre mais aussi pour le Congrès en tant qu'institution. Les deux autres branches du gouvernement trouvent des moyens de fonctionner à distance, la plupart des employés de la branche exécutive travaillant en dehors du bureau et la Cour suprême tenant ses tout premiers arguments téléphoniques. Si le Congrès ne le fait pas, il laissera une partie critique du gouvernement fédéral incapable de fonctionner pour ce qui pourrait être une crise prolongée.
