Donald Trump a enfreint presque toutes les normes en remplissant nombre des principaux postes du gouvernement. Il a laissé les postes nommés (certains d'entre eux au sommet des départements du cabinet) vides en faveur des personnes nommées par intérim qui lui ont donné plus de rapidité et de flexibilité, a retiré des professionnels chevronnés qui remettaient en question ses décisions et a supervisé la plus grande expansion de la hiérarchie supérieure de l'histoire récente. Il a également établi un record moderne pour ce que Kathryn Dunn Tenpas appelle le chiffre d'affaires «A-Team» à la Maison Blanche. (1)
Pourtant, même si Trump a sapé le processus de nomination, il a montré peu d'intérêt pour faire face au gonflement bureaucratique qu'il a critiqué à plusieurs reprises pendant la campagne. « Vous savez que nous avons tellement de personnes au gouvernement, même moi, je regarde certains des emplois et ce sont les gens plutôt que les gens », a-t-il déclaré dans une interview à Fox News un mois seulement après le début de sa présidence. «Il y a des centaines et des centaines d'emplois qui sont des emplois totalement inutiles.»
Au lieu d'attaquer le gonflement, Trump a passé son premier mandat à ajouter de nouvelles couches à la hiérarchie et à ajouter plus de dirigeants à chaque couche. (2) Comme les branches d'un arbre, de nouvelles couches ont augmenté la hauteur du gouvernement, tandis que les nouveaux dirigeants ont élargi sa largeur. En l'absence de supervision forte et de coupe agressive, cette hiérarchie se développe naturellement à mesure que le Congrès crée de nouveaux postes dans le processus de dotation, les présidents déploient leur personnel de soutien, les fonctionnaires progressent régulièrement et de nouveaux titres tels que «chef de cabinet» deviennent de rigueur. (3) Les figures 1 et 2 montrent la croissance progressive du nombre de couches et de chefs de file entre l'automne 1992 et l'été 2020.
Figure 1
Figure 2
Les lecteurs doivent noter que les ministères et organismes varient dans le nombre de niveaux et de dirigeants. Comme le montrent les annexes accompagnant ce billet, le département de la Défense comptait beaucoup plus de dirigeants que la sécurité intérieure, mais moins de couches entre le haut et le bas de la hiérarchie exécutive, peut-être en raison de la pression pour maintenir une chaîne de commandement plus courte. (4)
Malgré les variations basées sur l'emploi et le budget des agences, le nombre de couches et de dirigeants au sein du gouvernement a tendance à s'équilibrer avec le temps à mesure que les nouveaux titres se répandent. Selon la théorie sociologique de «l'isomorphisme institutionnel», les organisations confrontées à des pressions similaires ont tendance à adopter des structures similaires, ce qui est exactement à quoi ressemble le gouvernement fédéral. (5) Un seul secrétaire du cabinet avait un chef de cabinet en 1981, par exemple, mais tous les 15 en avaient un en 2020; seul un chef de cabinet à un secrétaire avait un sous-chef de cabinet en 1981, mais 14 en avaient un en 2020 (6).
Trump avait peut-être raison en mars 2017 qu'il y avait «duplication et redondance partout» et «des milliards et des milliards» de déchets qui n'attendaient que d'être rationalisés pour les contribuables, mais il a montré peu d'intérêt pour une coupe agressive. Le bureau du budget de Trump a produit 32 plans de réorganisation en 2018 qui auraient pu économiser de l'argent, mais aucun n'a reçu d'audition au Congrès en partie parce qu'ils étaient liés à des réductions de personnel fédéral et à de vagues promesses de «requalification» des employés et en partie parce que la nouvelle majorité de la Chambre démocrate ( à partir de janvier 2019) n'avait pas non plus intérêt à couper. (7)
COVID-19 a montré jusqu'où les Américains doivent aller pour trouver des responsabilités dans la hiérarchie fédérale. Les héros de la santé en attente d'un équipement de protection individuelle ont fait face à 18 couches entre le haut du ministère de la Santé et des Services sociaux et l'EPI du stock national stratégique. Les petites entreprises en attente de soutien pour la protection des chèques de paie faisaient face à 16 niveaux entre le haut du département du Trésor et le bureau de programme de la Small Business Administration, et les familles avec des êtres chers dans des établissements de soins infirmiers qualifiés étaient confrontés à 19 niveaux entre le haut du ministère de la Santé et des Services sociaux et le division des maisons de soins infirmiers aux Centers for Medicare et Medicaid Services. Le reste de l'inventaire se trouve dans les annexes jointes à cet article. (8)
Les présidents jouent également un rôle dans l'épaississement par la politisation, mais Trump n'a pas encore développé de stratégie pour tirer parti de cette autorité. Il a mis beaucoup plus de temps qu'Obama pour occuper ses postes de haut niveau et a fomenté des troubles à chaque étape du processus de vérification. Obama a commencé son premier mandat avec des faux pas similaires, mais a finalement appris le système à temps pour tirer pleinement parti de la décision du Sénat en 2012 de libérer 163 nominations présidentielles de son processus de confirmation retardé. Obama a agi rapidement pour pourvoir 158 des postes et a finalement augmenté le nombre d'assistants confidentiels de niveau inférieur des cadres supérieurs non professionnels. (9) Bien que les nouvelles nominations aient à peine entravé l'épaississement total au cours de son deuxième mandat, Trump aurait été sage. suivre l'exemple.
Le véritable coût de cet épaississement ne réside pas seulement dans les signaux manqués qui auraient pu empêcher un accident ou une panne. C'est aussi dans la communication perdue qui aurait pu créer une grande réussite. Comme tous les enfants d'âge préscolaire le savent, les jeux de téléphone et les potins déforment toujours le message, quelle que soit la direction dans laquelle les chuchotements vont. Les jeux vont mal aussi pour le gouvernement, mais sont plus habilement étiquetés comme des échecs d'imagination.
(1) Kathryn Dunn Tenpas, «Tracking turnover in the Trump administration», Government Studies, Brookings Institution, septembre 2020, https://www.brookings.edu/research/tracking-turnover-in-the-trump-administration/ . Voir également James P. Pfiffner, «Donald Trump and the Norms of the Presidency», document préparé pour être présenté à la réunion annuelle de l'American Political Science Association, 9-13 septembre 2020.
(2) Les chiffres discutés dans cet article sont basés sur le codage manuel du gouvernement fédéral Livres jaunes / Répertoires de leadership publié en version imprimée par Monitor Publishing dans les années 1960-1980, Leadership Annuaires également en version imprimée des années 1990 à 2018 et par Leadership Connect en ligne à partir de 2019. L'analyse 2020 a été achevée en juillet 2020.
Les lecteurs sont avertis que le passage de l'imprimé à celui en ligne peut avoir donné à Leadership Connect le cyberespace pour ajouter plus de noms à son inventaire. Bien que l'espace supplémentaire puisse aider à expliquer la forte augmentation du nombre de dirigeants au cours du premier mandat de Trump, le nombre de couches ne serait pas affecté et l'épaississement global resterait.
Cette analyse se limite uniquement aux niveaux des niveaux exécutifs I-V de la hiérarchie fédérale. Étant donné que de nombreux titres portent des références spécifiques à une unité telle que la Food and Drug Administration ou à une fonction telle que secrétaire adjoint à la logistique, les titres présentés ici sont des équivalents à un niveau exécutif IV spécifique tel que secrétaire, secrétaire adjoint et tout au long de la chaîne commander.
Je suis particulièrement reconnaissant à Gabrielle Gallo pour sa persévérance dans la recherche dans les annuaires fédéraux des ajouts, des soustractions et des innovations dans les titres fédéraux. C'est une tâche de recherche particulièrement difficile qui est devenue plus difficile à chaque mise à jour.
(3) La figure 3 combine le nombre de couches chaque année avec le nombre d'occupants par couche et le nombre total d'occupants dans l'ensemble. Trump avait le plus grand nombre de couches (83), de leaders (4886) et le deuxième plus grand nombre de leaders par couche (59), ce qui lui donne le deuxième plus grand ballon du graphique et la position la plus élevée sur la grille. Clinton avait le plus gros ballon avec 73 leaders par couche, mais était loin derrière Trump dans l'ensemble.
(4) Voir: APPENDICE TABLEAU 1: COUCHES ET CHEFS DE FILE PAR DÉPARTEMENT, 2020. Annexes disponibles ici.
(5) Paul J. DiMaggio et Walter W. Powell, «The Iron Cage Revisited: Institutional Isomorphism and Collective Rationality in Organizational Fields», dans Powell et DiMaggio, eds., Le nouvel institutionnalisme dans l'analyse organisationnelle (Chicago: University of Chicago Press, 1991), pp.60-79, cité aux pp.63-64, 67.
(6) Voir: ANNEXE TABLEAU 2: TITRES DU GOUVERNEMENT FÉDÉRAL EN VIGUEUR, ÉTÉ 2020. Annexes disponibles ici.
(7) Pour un résumé des 32 plans, voir Harry B. Hogue et Clinton T. Bass, «Trump Administration Reform and Reorganization Plan: Discussion of 35 'Government-Wide' Proposals, Library of Congress, Congressional Research Service, juillet 25 janvier 2018, https://fas.org/sgp/crs/misc/reform.pdf
(8) Voir: APPENDICE TABLEAU 3: COUCHES AU HAUT DES AGENCES ENGAGÉES DANS LA CRISE COVID-19. Annexes disponibles ici.
(9) Voir: ANNEXE TABLEAU 4: LE DÉCOMPTE DES NOMINATIONS PRÉSIDENTIELLES, 1992-2020. Annexes disponibles ici.
