Le président Biden a promis de mettre en œuvre une taxe sur les importations à forte intensité de carbone, mais sans prix fédéral du carbone national. La mesure se heurte à un certain nombre de difficultés, mais pourrait être mise en œuvre. L’itinéraire choisi par les États-Unis aura des implications importantes pour les propres plans de l’UE.
Joe Biden a promis de mettre les États-Unis sur un « irréversible » voie pour atteindre des émissions nettes nulles d’ici 2050 tout en créant des millions d’emplois bien rémunérés. Son plan pour une révolution énergétique propre et une justice environnementale comprend des propositions pour une électricité 100% sans carbone d’ici 2035, 1,7 billion de dollars d’investissements verts au cours des dix prochaines années et un engagement à consacrer 40% de ces investissements aux communautés défavorisées.
Son plan comprend également une proposition d’ajustement à la frontière carbone (CBA) – un engagement à «Imposer des frais d’ajustement ou des quotas de carbone sur les produits à forte intensité de carbone provenant de pays qui ne respectent pas leurs obligations climatiques et environnementales». Pour l’Union européenne, il s’agit d’une évolution d’un grand intérêt au vu du potentiel de développement conjoint des mesures de l’ABC. La Commission européenne a déclaré que ceux-ci pourraient faire partie d’un «Programme de commerce vert transatlantique», qu’il proposera mi-2021.
Ici, nous discutons de certaines des principales considérations pour l’introduction d’une CBA américaine.
Dans l’UE, l’ACB est généralement discutée en relation avec le renforcement des systèmes de tarification du carbone. Est-ce le cas également pour les États-Unis?
Non, Joe Biden ne s’est jamais engagé à introduire un système fédéral de tarification du carbone.
Le consensus parmi les économistes est que ce serait la meilleure voie à suivre, mais la tarification intérieure du carbone semble encore politiquement non viable aux États-Unis.
La tarification du carbone aux États-Unis n’a jusqu’à présent été introduite qu’au niveau des États (figure 1). Parmi les systèmes d’État, les deux plus grands systèmes sont le système de plafonnement et d’échange de Californie et la Regional Greenhouse Gas Initiative (RGGI) couvrant 11 États du nord-est (Connecticut, Delaware, Maine, Maryland, Massachusetts, New Hampshire, New Jersey, New York , Rhode Island, Vermont et Virginie. La Pennsylvanie envisage de rejoindre RGGI).
Le système californien couvre l’industrie, l’électricité, les transports et les bâtiments, représentant environ 85% des émissions de gaz à effet de serre de la Californie. Le prix du carbone est actuellement d’environ 18 $ / tonne. La Californie abrite également la seule CBA au monde. Cela s’applique exclusivement au marché californien de l’électricité et rend les importateurs d’électricité responsables des émissions associées à l’électricité produite par des États en dehors de la Californie.
Le RGGI fixe un plafond régional sur les émissions provenant de la production d’électricité. Le programme a débuté en 2009 et le prix du carbone est d’environ 6 $ / tonne.
L’Oregon envisage un système de plafonnement et d’échange, avec une date de début préliminaire en 2022. L’État de Washington a fait plusieurs tentatives pour mettre en œuvre une forme d’échange de carbone, le processus étant toujours dans une bataille juridique.
Sans la mise en œuvre d’une taxe nationale sur le carbone, le président Biden devrait utiliser des réglementations environnementales et des investissements ciblés pour accélérer la décarbonisation aux États-Unis. C’est le facteur qui sous-tend la proposition de Biden d’introduire des mesures CBA, car les réglementations environnementales représentent un prix implicite du carbone. Néanmoins, la mise en œuvre d’une ACA en l’absence d’un prix fédéral du carbone sera un défi majeur car les réglementations environnementales imposent aux émetteurs des coûts de conformité par tonne de carbone très divergents, en fonction de leurs courbes de coût marginal de réduction individuelles. Un coût de mise en conformité moyen pour les producteurs d’un secteur, ou pour tous les producteurs aux États-Unis, pourrait théoriquement être calculé, mais il offrirait une protection insuffisante pour certains (ceux dont les coûts de réduction marginaux sont supérieurs à la moyenne) tout en sur-protégeant d’autres (ceux avec des coûts marginaux de réduction très faibles). Avec un prix du carbone explicite, ce problème ne se pose pas.
La situation aux États-Unis est encore plus compliquée car si tous les producteurs seraient soumis à des politiques climatiques fédérales non tarifaires (réglementations environnementales), d’autres sont également soumis à un prix du carbone explicite au niveau infranational (par exemple, l’industrie californienne).
En bref, développer une ACA qui reflète et ajuste les coûts du carbone supportés par les producteurs américains signifie équilibrer un large éventail de différences géographiques, sectorielles et installation par installation. Des rapprochements sont bien sûr envisageables, mais pourraient entraîner le risque de traiter les producteurs étrangers moins favorablement qu’au moins certains producteurs américains, ce qui pourrait aller à l’encontre des règles de l’Organisation mondiale du commerce.
Est-ce la première discussion aux États-Unis sur les mesures de l’ABC?
Non. Depuis la fin des années 2000, une série de projets de loi ont été présentés aux États-Unis contenant des propositions d’ACB ainsi que des propositions de systèmes fédéraux de plafonnement et d’échange ou de taxe sur le carbone. Le débat américain sur le climat a longtemps été influencé par la conviction que la politique climatique entraîne inévitablement une perte de compétitivité et d’emplois. Une ACA a généralement été considérée aux États-Unis comme un outil pour protéger l’industrie nationale de la concurrence étrangère une fois qu’un prix du carbone a été mis en œuvre. En règle générale, des projets de loi ont proposé que les importateurs nationaux de biens étrangers renoncent à des droits d’émission égaux à la teneur en carbone des biens qu’ils importent..
Certains projets de loi ont cherché à étendre la portée de la couverture des produits aux biens de consommation. D’autres ont conduit à un débat sur des questions telles que les critères pour les pays exemptés et la question de savoir si le Président ou le Congrès devraient décider des exemptions, et comment les mesures de l’ABC devraient être liées à d’autres outils conçus pour protéger la compétitivité, y compris les quotas gratuits et comment les niveaux tarifaires devraient être fixés.
Parmi les épisodes plus récents, en 2017, un groupe de républicains a proposé aux États-Unis une taxation du carbone neutre en termes de revenus, qui devait être accompagnée d’une ACA. Le plan suggérait d’introduire une taxe sur le carbone à 40 $ / tonne, augmentant régulièrement et de manière prévisible au fil du temps. L’élément CBA comprendrait des rabais sur le carbone pour les exportations vers des pays dépourvus de systèmes comparables de tarification du carbone, tandis que les importations en provenance de ces mêmes pays seraient soumises à des frais en fonction de leur teneur en carbone.
En janvier 2019, une législation bipartite a été introduite pour fixer le prix du carbone de manière neutre en termes de revenus. Les mesures de l’ABC ont également été incluses, avec à la fois des rabais sur les exportations et des taxes sur les importations. En fait, sur dix factures de tarification du carbone introduites au cours de la 116e session du Congrès (2019-2021), tous contenaient un CBA.
Ces expériences montrent qu’un soutien bipartisan peut exister aux États-Unis pour une taxation du carbone avec une ACB, avec le bon encadrement politique.
Quels pays seraient les plus exposés à l’introduction par les États-Unis de mesures de l’ABC?
Indépendamment de leur conception, les propositions d’ACB des deux côtés de l’Atlantique ont tendance à se concentrer sur quelques secteurs à forte intensité d’émissions et de commerce (figure 2). Ceux-ci représentent une part importante des émissions des économies et tendent à se prêter à un calcul plus facile des émissions de carbone que les produits manufacturés plus complexes.
La figure 2 montre d’où proviennent les importations américaines de six de ces produits, indiquant les pays les plus susceptibles d’être affectés par l’introduction d’une ACB.
À noter que certains pays, comme le Canada, pourraient plaider en faveur de l’exemption de l’ABC en raison de la taxation intérieure du carbone. D’autres pays pourraient être exemptés en raison de leur statut d’économie en développement.
Le président Biden a-t-il le pouvoir d’introduire une CBA?
Oui, il a deux options à sa disposition pour adopter des mesures liées à la politique commerciale: via le pouvoir législatif (Congrès) ou le pouvoir exécutif (décrets).
La manière standard pour le président Biden d’adopter des mesures de l’ABC serait par le biais d’une législation du Congrès, car la politique commerciale américaine exige une législation du Congrès sur la base de la clause commerciale de la Constitution américaine (article 8).
Cependant, le Sénat est maintenant divisé, le vice-président Kamala Harris étant en mesure de voter. S’appuyer sur une telle majorité au Sénat ne suffira probablement pas pour que le président Biden adopte un paquet complet contenant une ABC. Comme pour les précédentes tentatives de législation climatique, toute nouvelle initiative pourrait être victime d’obstruction systématique de la part de législateurs opposés.
De plus, l’histoire nous dit que le soutien de tous les sénateurs démocrates aux projets de Biden ne doit pas être tenu pour acquis. Non seulement Biden aurait besoin d’obtenir les votes d’au moins des républicains modérés (pour éviter des retards d’obstruction systématique), mais il aurait probablement besoin de républicains supplémentaires pour compenser la perte de quelques sénateurs démocrates.
Compte tenu de l’historique du soutien bipartisan en principe à une ACB, cela pourrait être possible, surtout si un projet de loi sur l’ABC n’est pas accompagné d’une taxe nationale sur le carbone.
Sans un tel soutien, la voie alternative du président Biden serait via un décret, bien que cela puisse l’exposer à des critiques – les démocrates ont critiqué l’utilisation des décrets par le président Trump. L’article 232 de la loi sur l’expansion du commerce de 1962 donne au président le pouvoir de « Ajuster les importations » de tout produit qui «Menace de porter atteinte à la sécurité nationale» des États-Unis. Le président Trump a utilisé l’article 232 pour adopter des tarifs sur l’acier et l’aluminium.
L’article 232 devrait être utilisé lorsque la sécurité nationale américaine est menacée. . Un argument dans ce sens devrait être avancé pour que le président Biden adopte l’ABC par ce décret.
Alternativement, l’article 301 de la loi sur le commerce de 1974 autorise un président à imposer des droits de douane aux pays qui se livrent à des actes « injustifiable » ou « déraisonnable » et peser sur le commerce américain. Si Biden mettait en œuvre des contrôles plus stricts des émissions de carbone aux États-Unis, l’article 301 pourrait être utilisé au motif que les importations à forte intensité de carbone d’autres pays sapent le développement des industries américaines à faible émission de carbone. Ce serait à peu près le même argument que celui avancé dans l’UE, où les partisans d’une ACA la considèrent comme nécessaire pour faciliter la décarbonisation au sein de l’ETS tout en garantissant des conditions de concurrence équitables.
Il est utile de noter que du point de vue du droit de l’OMC, peu importe le processus national appliqué, pour autant que le résultat pratique ne viole pas les obligations internationales des États-Unis. Et les États-Unis pourraient bien justifier l’introduction de mesures de l’ABC en se référant aux exceptions environnementales de l’OMC, qui permettent des mesures « Nécessaire pour protéger la vie ou la santé humaine, animale ou végétale, » si elles ne sont pas appliquées de manière arbitraire ou discriminatoire.
En résumé, il est peu probable que l’introduction de mesures de l’ABC soit l’aspect le plus difficile de la mise en œuvre du plan climatique du président Biden. Des obstacles plus importants pourraient apparaître au sujet des mesures visant à imposer des réductions d’émissions au niveau national.
Les auteurs remercient Michael A. Mehling (Directeur adjoint du MIT Centre de recherche sur les politiques énergétiques et environnementales) et à Robert C. Stowe (Directeur exécutif du Programme d’économie environnementale de Harvard) pour leurs commentaires perspicaces.
Citation recommandée:
McWilliams, B. et S. Tagliapietra (2021) « L’ajustement de la frontière carbone aux États-Unis: pas facile, mais pas impossible non plus », Blog Bruegel, 11 février
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