L'Acte César et une sortie de conflit en Syrie

Le 17 juin, les sanctions américaines les plus étendues jamais appliquées contre la Syrie sont entrées en vigueur. Le Caesar Syria Civilian Protection Act, promulgué dans le cadre du plus récent National Defense Authorization Act, élargit considérablement le pouvoir du gouvernement américain de sanctionner les entreprises, les particuliers et les institutions gouvernementales pour des activités économiques qui soutiennent la capacité du régime Assad à faire la guerre .

Contrairement aux sanctions précédentes, la loi César place sous sa juridiction les acteurs de pays tiers qui se livrent à de telles activités, y compris les réseaux commerciaux transfrontaliers qui sont essentiels à la survie du régime. Les plus menacés par la loi César sont les profiteurs de la guerre au Liban, notamment le Hezbollah, et les alliés autoritaires du régime Assad en Russie, en Chine et en Iran.

Ce que fait la loi

Le 17 juin, l'administration Trump a nommé 39 personnes et entreprises syriennes, y compris Bashar Assad et des membres de sa famille, comme les premiers délégués au Caesar Act. Selon les responsables du Département d'État, ce n'est que le début de ce qui devrait être «un été de César». Jusqu'à présent, aucun non-Syrien n'a été désigné, mais cela arrivera certainement bientôt.

Paraphrasant le texte de la loi, la loi oblige l'administration à déterminer, dans les 180 jours suivant la signature de la NDAA en décembre 2019, si la Banque centrale de Syrie est engagée dans le blanchiment d'argent. Il exige également que l'administration impose des sanctions à toute personne étrangère qui fournit sciemment un soutien important au gouvernement syrien, aux entités détenues ou contrôlées par le gouvernement, ou aux entrepreneurs militaires affiliés au régime, aux mercenaires et aux acteurs paramilitaires (formels ou informels), y compris forces affiliées à la Russie et à l'Iran. Il désigne les secteurs du pétrole et du gaz et de la construction comme des zones de sanctions possibles. La loi vise également la vente d'avions et de pièces détachées, y compris des avions militaires tels que des hélicoptères, à partir desquels le régime utilise des barils explosifs contre des cibles civiles. La loi soutient les efforts visant à limiter la violence contre les civils et à tenir le régime Assad responsable des crimes de guerre et des crimes contre l'humanité.

Le préjudice potentiel que la loi pourrait causer aux civils syriens est un problème grave, mais il a été conçu pour atténuer ces effets. La loi César comprend un libellé demandant à l'administration de «renforcer la protection des civils». En mettant l'accent sur une activité économique ciblée, il est expressément conçu pour éviter de pénaliser l'aide humanitaire, y compris les fournitures médicales et alimentaires destinées à un usage civil. Les sanctions définies dans la loi sont ciblées, et non générales, pour éviter une portée excessive et des effets involontaires sur ceux dont le comportement n'est pas directement couvert.

La loi n'est pas non plus si complexe, ambiguë ou déroutante que sa mise en œuvre sera inévitablement confuse, comme l'ont soutenu certains critiques. En effet, le langage de la loi est d'une clarté rafraîchissante et simple. Les sanctions qu'il impose sont conformes à ses objectifs: éroder la capacité du régime à faire la guerre et créer des incitations économiques significatives pour inciter le régime Assad à libérer les détenus politiques, à mettre fin à la violence contre les civils et à démontrer des «progrès irréversibles» vers la mise en œuvre de Résolution 2254 du Conseil de sécurité de l'ONU, une initiative soutenue par la Russie qui laisse ouverte le sort ultime de Bachar Assad.

En élargissant les sanctions à des tiers, la loi César tente explicitement d'augmenter les coûts de l'engagement économique avec le régime Assad pour les acteurs qui, jusqu'à présent, ont été beaucoup moins contraints à fournir le soutien dont ils ont besoin pour mener la guerre – y compris son implacable campagnes contre les civils, les hôpitaux, les écoles et les marchés. Sans un tel soutien, la capacité de guerre d'Assad sera considérablement affaiblie. Au cours de la dernière décennie, le soutien financier et militaire des principaux mécènes externes du régime – la Russie, l'Iran et la Chine – a contribué à le protéger de l'impact des sanctions précédentes (américaines, européennes, canadiennes, britanniques, australiennes et japonaises). Cette loi restreindra fortement la capacité du régime à utiliser l’économie libanaise comme canal secondaire pour mener ses activités comme d’habitude, et les effets attendus de la loi ont encore perturbé l’économie brisée du Liban. Il jette également de sérieux obstacles sur la voie des régimes du Golfe, y compris les Émirats arabes unis, qui ont commencé à normaliser leurs liens avec le régime Assad, abandonnant leur soutien à l’opposition syrienne au cours de la dernière décennie.

La critique

Compte tenu de sa portée et de son impact potentiel, la mise en œuvre imminente de la loi César a provoqué une vague de commentaires critiques. Sans surprise, il a été sévèrement condamné par ses cibles, dont le secrétaire général du Hezbollah, Hassan Nasrallah.

Pourtant, la loi a également été contestée par des détracteurs bien intentionnés préoccupés par ses effets sur les civils syriens. Les arguments qu'ils proposent concordent avec les critiques de longue date des sanctions en général: qu'ils sont des instruments directs et inefficaces qui punissent les civils tout en faisant peu pour restreindre la violence prédatrice des régimes, saper le style de vie somptueux des autocrates ou les obliger à changer de comportement. Dans le cas syrien, l'argument va, ayant presque gagné sur le champ de bataille tout en refusant de céder aux sanctions précédentes, le régime Assad n'a aucune incitation à changer de cap maintenant. Ses alliés autocratiques, qui ont beaucoup investi dans la survie d’Assad, ne considèrent pas non plus la loi César comme une raison suffisante pour retirer leur soutien. Et si les sanctions ne parviennent pas à faire avancer le régime vers une transition politique significative, quelle est la justification des souffrances qu'elles feront subir aux Syriens déjà sous le choc de 10 ans de conflits violents et de privations économiques?

L'intention de ces critiques est louable. Personne ne cherche à infliger des difficultés aux non-combattants. Cependant, l'analyse qui l'accompagne est profondément erronée.

Assad est à l'origine des souffrances des Syriens

Si la Syrie était gouvernée par un régime soucieux du bien-être de ses citoyens, même un régime autocratique, il serait raisonnable de supposer que l'allégement des sanctions aiderait les civils assiégés. La Syrie n'est pas un tel cas. Sous Assad – qui se trouve au sommet de l'un des gouvernements les plus corrompus au monde – le régime volera les avantages de l'allégement des sanctions pour lui-même, ses copains d'affaires et les profiteurs de la guerre. Nous savons par expérience récente que le régime vole des fournitures humanitaires qui entrent dans le pays sous les auspices des Nations Unies, détourne des fournitures médicales et autres pour ses forces armées et attribue d'abord des biens rares à ceux qui sont dans ses bonnes grâces. Ses abus sont si profondément ancrés et omniprésents qu’en septembre 2016, l’abus d’aide humanitaire par le régime a conduit 73 organisations non gouvernementales travaillant principalement dans les zones tenues par l’opposition à suspendre leur participation aux programmes de secours des Nations Unies.

Le régime d'Assad a mis fin aux efforts internationaux visant à atténuer les pratiques de corruption, rejetant les demandes des donateurs de transparence et de responsabilité dans la manière dont l'aide humanitaire est acheminée. Au lieu de cela, il insiste lourdement, au nom de la défense de sa souveraineté, que tout le soutien humanitaire soit sous le contrôle d'agences gouvernementales, de leurs mandataires ou d'ONG contrôlées par le gouvernement qui opèrent sous le contrôle des services de sécurité du régime.

Le mépris du régime pour le bien-être des Syriens se manifeste également dans son refus d’autoriser la fourniture transfrontières de l’aide dans les zones encore détenues par l’opposition. Jusqu'en janvier, une telle aide pourrait être acheminée vers des régions comme Idlib sous les auspices d'une résolution du Conseil de sécurité des Nations Unies. Pourtant, en janvier, la Russie a rejeté le renouvellement de la résolution. Ce n'est qu'après d'intenses manœuvres diplomatiques qu'elle a accepté à contrecœur que des niveaux inférieurs d'aide transfrontalière puissent continuer à transiter par un nombre encore plus limité de passages. Les appels à accroître les flux d'aide avec l'arrivée de COVID-19 sont tombés dans l'oreille d'un sourd.

D'autres actions du régime ont également été dommageables pour les Syriens qui luttent pour survivre alors que l'économie s'effondre autour d'eux. Ces derniers mois, alors que la livre syrienne a perdu de la valeur à un rythme précipité, le régime a fermé l'échange informel d'argent (Hawala) des bureaux par le biais desquels de nombreux Syriens ont reçu des fonds de leurs proches au Liban et à l'étranger – une source cruciale de revenus dans un pays où le conflit a plongé 80% de la population dans la pauvreté. Les envois de fonds sont désormais nécessaires pour transiter par les banques et les bourses contrôlées par l'État, qui les échangent contre de la monnaie syrienne à un taux 75% inférieur à sa valeur récente. Alors que le pouvoir d'achat de la livre s'érode de jour en jour, de plus, les transactions dans d'autres devises ont été criminalisées. Le régime a imposé de nouvelles limites strictes aux quantités de biens subventionnés mis à la disposition des citoyens via un système de carte à puce géré par l'État, mais les citoyens signalent que leurs comptes sont facturés pour les aliments qu'ils n'ont jamais reçus – indicateurs que les responsables de la mise en œuvre du programme siphonnent les biens pour leur propre usage ou revente sur les marchés noirs. Dans une tentative désespérée de conserver ses devises, toutes les importations, sauf critiques, ont été interdites.

De plus, les luttes économiques très médiatisées parmi l’élite dirigeante en Syrie ont même aggravé la base du régime. La récente campagne de Bachar al-Assad pour récupérer l’argent de son cousin et chef de file, Rami Makhlouf, a reçu une large attention. Makhlouf ne mérite aucune sympathie, mais parmi les victimes de cette lutte figurent des milliers de familles alaouites loyalistes qui ont reçu une aide en espèces d'un organisme de bienfaisance qu'il a créé, al-Bustan, dans le but de cultiver sa propre base sociale (tout en utilisant son organisme de bienfaisance comme un front) pour extorquer de l'argent aux marchands et le siphonner à sa milice privée). Depuis qu'al-Bustan a été fermé, le régime n'a pas agi pour remplacer le soutien social qu'il a fourni aux familles qui ont sacrifié des pères, des fils et des frères pour garder Assad au pouvoir.

Le régime fait face à un précipice économique

La loi César entre également en vigueur à un moment de vulnérabilité économique accrue du régime, augmentant les chances de succès des sanctions.

Essentiellement, chacun des piliers sur lesquels Assad s'est appuyé pour maintenir son économie et sa machine de guerre à flot se sont effondrés. La chute libre économique du Liban s’accélère, la livre libanaise ayant atteint des creux records ces derniers jours. La Russie et l'Iran, battus par la chute des prix du pétrole, les sanctions et les effets économiques de la pandémie, ne peuvent plus être comptés pour renflouer Assad.

La colère populaire contre la corruption et la mauvaise gestion économique du régime augmente. Ces dernières semaines, la Syrie a connu des manifestations économiques dans des villes comme Suweida, la capitale druze du sud de la Syrie, qui est restée largement neutre pendant le conflit. Il a approfondi les griefs parmi la base loyaliste du régime, aliénant et mettant en colère les marchands et les commerçants dont le régime dépendait. En réponse, Assad a décidé de remanier son cabinet, remplaçant son ministre du Commerce en mai et son Premier ministre à la mi-juin. Son gouvernement resserre les restrictions économiques alors qu'il lutte pour payer le blé dont il aura besoin pour nourrir sa population dans les mois à venir. Quels que soient les antécédents du régime en matière de résistance aux pressions économiques dans le passé, les conditions auxquelles il est confronté comportent désormais un risque beaucoup plus élevé, avec beaucoup moins de chances que ses alliés soient en mesure de le renflouer.

En somme, les civils syriens souffrent en effet, mais blâmer la loi César qui n'a pas encore été mise en œuvre pour leur sort, c'est ignorer la culpabilité du régime Assad dans la destruction de l'économie syrienne et l'appauvrissement de la population qu'il méprise. . La critique de la loi néglige le poids des facteurs externes, de la crise économique du Liban à l'effondrement des prix du pétrole, à l'affaiblissement des économies russe et iranienne et aux effets de COVID-19. Une telle critique exige que nous ignorions l’impact de la corruption du régime, sa longue histoire d’exploitation brutale et prédatrice de ses propres citoyens et sa volonté de sacrifier leur vie pour préserver l’emprise du régime sur le pouvoir. Offrir un allégement des sanctions à la Syrie, imaginer que la disparition de la loi César améliorerait la situation des Syriens ordinaires est profondément erroné. Pour identifier la source de leurs souffrances, nous n'avons pas besoin de chercher plus loin que le palais présidentiel de Damas.

Un tournant?

Pour sa part, le régime d'Assad continuera de résister aux concessions et de rejeter les compromis qui pourraient alléger les sanctions. Les responsables syriens continuent à offrir les mêmes commentaires belligérants qui ont longtemps défini la rhétorique du régime à l'égard des États-Unis. Pourtant, la confluence actuelle des conditions économiques mondiales, régionales et locales place le régime sous une pression plus forte que jamais auparavant, même pendant ses moments de plus grande vulnérabilité pendant la guerre civile.

Du point de vue triomphaliste de célébration que le régime a exprimé il y a seulement un an, il est désormais confronté à la perspective très réelle qu'il sera laissé seul à faire face à l'effondrement économique et à la résurgence de bouleversements populaires de masse. La loi César peut être la goutte d'eau qui force le régime à accepter que s'il veut survivre, il devra changer.

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