Pendant 18 mois, Joe Biden a pu opposer sa politique étrangère à celle de Donald Trump en peignant à grands coups de pinceau. Il était en faveur des alliances; Trump leur était opposé. Il croyait au leadership américain dans le monde; Trump pensait que les pays profitaient des États-Unis. Biden a défendu les droits de l'homme; Trump s'est rangé du côté des autocrates.
Maintenant qu'il est président élu, Biden devra être plus précis sur sa position en matière de politique étrangère. À bien des égards, Biden est une quantité connue. Il a une expérience de près de cinq décennies. Mais il commencera son mandat dans un monde très différent de celui où il était vice-président ou sénateur. Il fera face à de nouveaux défis de fond, notamment le COVID-19 et une Chine plus affirmée. Pour faire face à ce moment particulièrement difficile, il devra maîtriser la politique de la politique étrangère – entre différentes factions au sein de son équipe, avec un Sénat républicain potentiellement obstructionniste, et avec des alliés américains sceptiques.
Biden ne peut pas simplement s'appuyer sur une gestion technocratique compétente en politique étrangère. Sa présidence est peut-être la dernière meilleure chance pour l’establishment de démontrer que l’internationalisme libéral est une stratégie supérieure au nationalisme populiste. Il doit considérer les options stratégiques générées par une équipe idéologiquement diverse, et il doit faire de grands choix en phase avec la politique du moment, aux États-Unis et dans le monde. Une voie aussi audacieuse n’est pas celle qu’un président nouvellement élu sans expérience en politique étrangère pourrait emprunter. Mais il peut.
Pour comprendre comment Biden pourrait aborder sa politique étrangère, j'ai parlé avec une demi-douzaine de conseillers et de personnes qui ont travaillé en étroite collaboration avec lui dans l'administration Obama, ainsi qu'avec le personnel actuel et ancien du Congrès, des responsables de l'administration Trump et des diplomates alliés. J'ai accepté de ne pas les identifier par leur nom, pour assurer leur franchise.
Au sein de l’équipe de Biden, un débat permanent, mais largement négligé, se prépare parmi les centristes démocrates sur l’avenir de la politique étrangère américaine. Un groupe, que j'appelle «restaurationniste», est en faveur d'une politique étrangère globalement conforme à celle du président Barack Obama. Ils croient en une gestion prudente de l'ordre d'après-guerre froide. Ils sont prudents et incrémentalistes. Ils résisteront à la Chine mais ne voudront pas définir leur stratégie comme une compétition de grande puissance. Ils entretiennent de grands espoirs de coopération bilatérale avec Pékin sur le changement climatique, la santé publique mondiale et d'autres questions. Ils soutiennent l’idée de Biden d’un sommet des démocraties, visant à restaurer la démocratie et à encourager la coopération, mais se méfient d’une compétition idéologique entre démocratie et autoritarisme. Ils sont en faveur d’un retour à l’accord sur le nucléaire iranien et ont l’intention de continuer à jouer le rôle traditionnel de l’Amérique au Moyen-Orient. Ils soutiennent généralement les accords de libre-échange et embrassent la mondialisation.
Un deuxième groupe, que j'appelle «réformiste», conteste les principales orthodoxies de l'ère Obama. Philosophiquement, ces conseillers estiment que la politique étrangère américaine doit changer fondamentalement si elle veut faire face aux forces sous-jacentes du Trumpisme et du populisme nationaliste. Ils sont plus disposés que les restaurateurs à prendre des risques calculés et à tolérer plus facilement les frictions avec leurs rivaux et leurs alliés problématiques. Ils considèrent la Chine comme le défi déterminant de l’administration et préfèrent une approche plus compétitive que celle d’Obama. Ils considèrent la coopération avec d'autres sociétés libres comme un élément central de la politique étrangère américaine, même si ces partenariats aboutissent à des affrontements avec des alliés autoritaires qui ne sont pas particulièrement vitaux. Ils veulent une moindre implication au Moyen-Orient dans l'ensemble et sont plus disposés à utiliser leur influence contre l'Iran et les États arabes du Golfe dans l'espoir d'obtenir un accord pour remplacer l'accord nucléaire iranien. Ils favorisent des changements importants de la politique économique étrangère, en se concentrant sur la fiscalité internationale, la cybersécurité et le partage de données, la politique industrielle et la technologie, plutôt que les accords de libre-échange traditionnels.
La vision du monde de Biden est suffisamment large pour être compatible avec les écoles de pensée restaurationniste et réformiste. Il fait évidemment confiance à de nombreux hauts fonctionnaires d’Obama et est fier du bilan de l’administration. Dans le même temps, il s'est irrité contre la prudence et le progressisme d'Obama – par exemple, Biden voulait envoyer une aide mortelle à l'Ukraine, alors qu'Obama ne l'a pas fait. Biden a parlé plus explicitement qu'Obama de la concurrence avec la Chine et la Russie, et il est en faveur d'une politique étrangère qui fonctionne pour la classe moyenne. Il est important de noter que les désaccords légitimes et substantiels entre les restaurateurs et les réformistes se situent entre des personnes qui s'entendent bien. Restorationist semble péjoratif dans le sens où le terme regarde en arrière, mais il n'est pas censé l'être. La politique étrangère d’Obama a été couronnée de succès à bien des égards, et les arguments en faveur de sa restauration sont raisonnables, comme c’est le cas pour des écarts importants. Certains fonctionnaires sont également restaurateurs sur des questions particulières et réformistes sur d'autres.
Les progressistes qui ont jalonné un nouveau terrain de politique étrangère lors de la campagne primaire seront une force importante au sein du Parti démocrate dans une administration Biden. Les progressistes croient que la politique étrangère doit avant tout servir les objectifs économiques et politiques nationaux. Ils sont sceptiques quant aux dépenses de défense élevées et veulent démilitariser la politique étrangère américaine, mais ils sont également alarmés par la montée de l'autocratie dans le monde et veulent s'y opposer. Plusieurs conseillers de Biden, en particulier Jake Sullivan et Tony Blinken, ont fait un effort particulier pour engager les progressistes des campagnes Elizabeth Warren et Bernie Sanders après la primaire. Maintenant que les élections sont terminées, les progressistes principalement concentrés sur la politique intérieure sont très à l'intérieur de la tente qui façonne l'agenda économique de Biden, mais certains progressistes de la politique étrangère ont adopté une approche plus conflictuelle envers l'équipe de Biden, dans l'espoir de faire pression de l'extérieur sur la Chine. , L'Iran et les dépenses de défense.
Biden devrait voir ces perspectives contrastées comme des atouts et créer de manière proactive une équipe qui reflète le débat plus large sur la politique étrangère et évite la pensée de groupe. Mais il devra gérer activement les différents points de vue. Il devrait commencer par tirer les leçons d'Obama. Fin 2012, Obama a choisi John Kerry comme deuxième secrétaire d'État parce qu'il était président de la commission des relations extérieures du Sénat, était un vieil allié politique et était largement perçu comme le candidat le plus logique. L’accomplissement caractéristique de la politique étrangère d’Obama au cours de son premier mandat a été le pivot vers l’Asie loin du Moyen-Orient, mais Kerry voulait revenir en arrière. Obama est retourné dans un département d'État centré sur le Moyen-Orient, apparemment sans avoir l'intention de le faire. Blinken, alors adjoint de Kerry, a été laissé pour gérer les alliances américaines en Asie – quelque chose qu'il a fait efficacement et qui pourrait lui revenir maintenant.
De même, Biden pourrait involontairement créer une vision du monde uniformément obamienne dans son équipe de sécurité nationale, à moins qu'il ne décide délibérément d'emprunter une autre voie. L’objectif directeur de Biden devrait être un processus véritablement intellectuellement honnête dans lequel les hypothèses et politiques fondamentales des idées restaurationnistes, réformistes et progressistes sont constamment mises à l’épreuve et évaluées avec un esprit ouvert. Ce processus doit être axé sur les résultats et ne pas se transformer en un état d'esprit «plus de réunions» qui crée une impasse et des tendances vers le plus petit dénominateur commun. Biden a besoin d'une variété de choix stratégiques. En tant que dirigeant chevronné de la politique étrangère, il est idéalement placé pour juger ce débat et choisir parmi les options qu'il présentera.
Biden devrait certainement confier des postes de direction à des personnes qui tendent vers la vision du monde obamienne, mais il devrait également trouver des rôles pour des personnes qui pourraient plaider pour une nouvelle direction, notamment Pete Buttigieg, les sénateurs Chris Coons et Chris Murphy, et d'anciens fonctionnaires Jake Sullivan, Toria Nuland , Kurt Campbell et d'autres qui ont écrit ou parlé en faveur de changements politiques majeurs depuis 2016. Sullivan est susceptible d'accepter un travail de politique intérieure, mais étant donné son rôle dans le développement d'idées réformistes au cours des quatre dernières années, il est important qu'il demeure également une voix influente sur la sécurité nationale, et il est bien placé pour aider à connecter le national à l'étranger. Compte tenu de la nature substantielle du débat jusqu'à présent et du fait qu'il s'est généralement déroulé à l'amiable, un cabinet idéologiquement diversifié devrait faire ressortir le meilleur de toutes les factions, en affinant la réflexion et les options politiques.
Biden aura besoin d'une variété d'idées car il fait face à des défis politiques importants chez lui. Quelle que soit la mesure, Biden a certainement un mandat. Il a remporté 306 votes électoraux et des votes plus populaires que n'importe quel président de l'histoire. Cependant, les élections n'étaient pas la répudiation radicale de Trump dont les démocrates aspiraient. Le trumpisme n'a pas disparu et semble plutôt avoir transformé le Parti républicain en une force de nationalisme populiste, y compris l'hostilité envers la coopération internationale et le scepticisme quant aux alliances.
Les républicains sont bien placés pour conserver le contrôle du Sénat après les deux tours de scrutin en Géorgie en janvier. Si Mitch McConnell reprend le rôle d'obstruction qu'il a joué dans l'administration Obama, il pourrait tuer l'agenda national de Biden à son arrivée. De nombreux démocrates Biden estiment qu'une politique étrangère réussie nécessite un rajeunissement chez eux, de sorte que la tactique de McConnell peut être un gros problème. Les républicains soumettront probablement les candidats de Biden à des audiences intensives, et ils pourraient être disposés à rejeter les personnes nommées, en particulier au niveau du sous-cabinet.
Tous les démocrates et de nombreux républicains sont d’accord sur la nécessité de réparer et de renforcer les alliances et les partenariats américains, mais c’est plus compliqué que la rhétorique de la campagne ne l’a fait croire. L'année 2021 ne sera pas comme 2009, où Obama a été largement salué comme un héros conquérant, remportant le prix Nobel après moins d'un an au pouvoir, simplement à cause de ce que signifiait son élection. Le monde est aujourd'hui un endroit moins coopératif et libéral. Considérez simplement la montée des gouvernements nationalistes-populistes au Brésil et en Inde et l'érosion de la démocratie en Turquie et en Hongrie.
Les alliés les plus proches de l'Amérique travailleront tous avec Biden et salueront la fin de l'erratisme de Trump, mais ils ont des doutes persistants sur la direction que prend les choses. Les gouvernements australien et japonais, par exemple, sont tranquillement préoccupés par l’approche de Biden envers la Chine et surveillent de très près ses premières nominations. Les Français craignent que les démocrates ne quittent l'Europe haut et sec alors qu'ils tentent de se retirer du Moyen-Orient et de la guerre contre le terrorisme plus largement afin de pouvoir pivoter vers le défi chinois. Les Britanniques se demandent si Biden investira dans leur relation spéciale, étant donné qu'il s'est opposé au Brexit. Plusieurs responsables avec lesquels j’ai parlé des alliés des États-Unis en Europe et en Asie ont des réserves sur le sommet des démocraties prévu que Biden a fait au centre de son élection. Ils craignent que la réunion ne devienne une fin en soi et soit trop centrée sur l’intérieur et assaillie de problèmes sur lesquels les pays peuvent être considérés comme des démocraties.
Alors, comment Biden devrait-il naviguer dans ce paysage compliqué? Bien qu'il ait tout à fait raison de revendiquer un mandat et d'exprimer son optimisme quant à l'avenir, Biden doit également être conscient de la précarité de sa vision du monde libéral-internationaliste. Le libéralisme est assiégé au pays et à l'étranger. Cela ne durera pas automatiquement.
Dans COVID-19, Biden héritera du plus grand défi international auquel sont confrontés les États-Unis depuis le plus fort de la guerre froide. La pandémie est un moment de réorganisation mondiale – non pas pour traiter uniquement du coronavirus, mais aussi des problèmes sous-jacents qu'elle a révélés, y compris une Chine non coopérative et les vulnérabilités de l'interdépendance. Biden doit être ambitieux ici et à l'étranger, car ces domaines sont inextricablement liés. La partie délicate est qu'il doit construire une politique audacieuse dans les contraintes politiques de Washington, où les démocrates ne peuvent pas porter le Sénat.
Biden devrait utiliser la concurrence avec la Chine comme un pont vers les républicains du Sénat. Leur instinct peut être obstructionniste, en particulier parce que Trump fait pression sur eux pour qu'ils ne reconnaissent pas la victoire de Biden comme légitime, mais beaucoup d'entre eux savent également que les États-Unis ne peuvent pas se permettre quatre ans de blocage législatif s'ils veulent concurrencer la Chine. Un certain nombre d'experts républicains en politique étrangère m'ont fait remarquer que certains sénateurs, dont Tom Cotton et Ted Cruz, étaient peut-être à la recherche de scalps, mais que d'autres, dont Susan Collins, Joni Ernst, Mitt Romney, Marco Rubio et Dan Sullivan, sont principalement intéressés par la substance de la politique étrangère de Biden, en particulier envers la Chine. Biden peut alors utiliser la concurrence avec le pays pour obtenir le soutien d'autres mesures politiques.
Il peut créer de la bonne volonté avec certains de ces républicains en soutenant, au cours des premières semaines de son mandat, la législation en cours sur les investissements dans l'industrie des semi-conducteurs et l'infrastructure 5G, en nommant des secrétaires adjoints pour l'Asie au département d'État et au Pentagone qui peuvent facilement gagner un bipartisme. soutien, et montrant qu'il est sérieux dans l'utilisation des départements du Trésor et du Commerce pour rivaliser avec la Chine.
Ces efforts jetteraient les bases d’éléments cruciaux du programme national Build Back Better de Biden: investissements ciblés dans les infrastructures, y compris les technologies propres; une politique industrielle pour concurrencer la Chine sur la 5G, l'informatique quantique et l'intelligence artificielle; un découplage limité et stratégique de la Chine dans certaines zones; et renforcer la résilience de l'économie américaine face aux chocs externes, ce qui impliquerait de rendre les chaînes d'approvisionnement plus sûres.
Bien que certains à Biden Land soutiennent ce compromis bipartisan, d'autres, y compris de nombreux restaurateurs, sont très sceptiques quant à l'utilisation de la concurrence avec la Chine comme cadre de la politique étrangère et intérieure des États-Unis. Certains émettent également des réserves de fond sur tout découplage de la Chine. Ils s'attendent à ce que la Chine tente une réinitialisation au début de 2021 – probablement en ce qui concerne la pandémie et le changement climatique – et aimeraient explorer les opportunités de coopération. Les progressistes de la politique étrangère sont également généralement opposés à la construction de la politique étrangère de Biden autour de la concurrence avec la Chine, estimant que la stratégie risque de créer une guerre froide.
Ces craintes restauratrices et progressistes sont exagérées. Presque toutes ces premières mesures visent à renforcer la compétitivité nationale, et non à s'engager dans une course aux armements ou un choc des civilisations. En effet, Elizabeth Warren a plaidé pour des réformes intérieures pour concurrencer la Chine lors de sa campagne présidentielle. Les progressistes nationaux sont beaucoup plus enclins que leurs homologues de politique étrangère à soutenir ce cadre conceptuel s'il ouvre la politique d'un programme national ambitieux, qui comprendra de nouveaux emplois grâce à des investissements dans les technologies propres – un élément essentiel d'une politique climatique.
Prendre au sérieux la concurrence avec la Chine est également justifié sur le fond. La Chine de Xi Jinping est devenue plus dictatoriale et agressive. Même l'Union européenne, qui est à peu près un acteur géopolitique aussi bénin que la Chine pourrait l'espérer, a pratiquement abandonné l'espoir que l'engagement et la coopération changeront la Chine ou modéreront fondamentalement son comportement, même sur des intérêts communs tels que la santé publique mondiale. Une coopération avec la Chine sur des intérêts communs devrait avoir lieu, mais nous devons être réalistes quant aux limites. Pour empêcher la concurrence avec la Chine de dégénérer en une confrontation pure et simple, Biden devrait situer la stratégie dans le cadre d'une vision positive plus large pour renforcer le monde libre. Cette politique consisterait à rendre les sociétés libres plus résilientes aux chocs externes tels que les pandémies et les crises économiques, à lutter contre la corruption et la kleptocratie, à lutter contre les pays autocratiques qui tentent d'intimider ou de contraindre les démocraties, et à lutter contre le recul démocratique. Cette approche serait plus efficace que l’organisation d’un sommet mondial des démocraties.
La réalité politique incontournable à Washington est que la concurrence avec la Chine est le seul moyen de persuader un Parti républicain de Trump des avantages de la coopération internationale – que ce soit par le biais d'alliances offrant un contrepoids à la puissance chinoise, en rivalisant avec la Chine pour l'influence au sein des institutions internationales, ou par s'appuyant sur le droit international pour empêcher le révisionnisme chinois en mer de Chine méridionale. Sans la composante chinoise, Biden n'a aucun espoir de créer un quelconque consensus national autour de l'internationalisme.
Après avoir abordé la question de la Chine, Biden devrait résister aux chocs de la politique étrangère américaine contre le retour du Trumpisme en 2025. Les sénateurs républicains peuvent espérer exploiter le populisme pour les prochaines élections, mais ils sont, pour l'instant du moins, engagés dans les alliances américaines. Pourquoi ne pas codifier leur soutien en introduisant une législation qui requiert l'approbation du Congrès si les États-Unis doivent quitter l'OTAN? Biden pourrait intégrer de manière proactive la redondance dans le système d'alliance en soutenant la coopération de l'UE en matière de sécurité et de défense, même si l'action risque de faire double emploi avec l'OTAN. Biden devrait également faire pression sur le Congrès pour qu'il adopte de nouvelles restrictions de bon sens sur les présidents – par exemple sur leur capacité à contourner les procédures de confirmation et d'habilitation de sécurité pour les personnes nommées – afin d'éviter que les abus de pouvoir de Trump ne se reproduisent. Sur le changement climatique, il doit donner la priorité aux réductions des émissions de carbone au niveau des États et des villes, qui sont moins susceptibles d'être arrêtées ou inversées par le Congrès.
Dans la gestion des relations avec les alliés, Biden ne peut pas compter uniquement sur des problèmes communs pour les rapprocher. Il doit également engager ces dirigeants selon leurs conditions, en accordant un intérêt particulier à leur situation politique et à leurs priorités. Ce serait une catastrophe si la France tombait entre les mains du Rassemblement national de Marine Le Pen en 2022, alors Biden devrait soutenir le président Emmanuel Macron, notamment en faisant preuve de solidarité avec la France face à une menace terroriste intérieure. Il devrait faire un véritable effort pour aider la Grande-Bretagne à réussir après avoir quitté l'UE, à condition qu'elle respecte ses obligations au titre de l'accord du Vendredi saint. Et enfin, un consensus bipartite sur la Chine rassurera le Japon et l'Australie.
Gérer des alliés non démocratiques – notamment l'Arabie saoudite, la Turquie, la Hongrie et les Philippines – est plus difficile. Ils essaieront de le mettre dans un étau en flirtant avec la Russie et la Chine. Biden ne réussira pas en faisant appel aux meilleurs anges de leur nature, et il ne peut pas être amené à penser que l'Amérique a plus besoin de ces régimes qu'elle n'a besoin de l'Amérique. Biden doit être craint par les soi-disant hommes forts avant de pouvoir être respecté par eux. Il doit montrer qu'il est prêt à repousser et qu'il peut exercer son pouvoir et générer un effet de levier plus efficacement qu'Obama. Il doit introduire des lignes rouges qui ne peuvent être franchies. Ce n'est qu'alors que la coopération transactionnelle sur des questions d'intérêt mutuel pourra réellement se produire.
L'élection de Biden est un sursis du Trumpisme. Que cette pause soit permanente ou temporaire dépend beaucoup des choix que Biden fait. Biden doit agir avec un degré d'urgence et d'audace pour démontrer que sa marque d'internationalisme libéral répond efficacement aux véritables préoccupations et angoisses des Américains à l'égard du monde.
