Y a-t-il des récompenses électorales à l'amélioration de l'accès à l'enseignement secondaire? Dans un nouvel article, nous posons et répondons à cette question dans le contexte d'une politique programmatique visant à accroître l'accès à l'enseignement secondaire par la construction d'écoles en Tanzanie à partir de 2006. Nous découvrons deux conclusions importantes. Premièrement, les impacts électoraux des programmes à grande échelle de cette nature sont contingents. La promesse d'améliorer l'accès à l'éducation a généré une bosse électorale d'environ 2 points de pourcentage pour le parti au pouvoir (CCM). Cependant, suite à la mise en œuvre de la politique, le parti sortant a subi une pénalité de -1,4 point de pourcentage. Deuxièmement, la sanction électorale était plus prononcée dans les endroits qui avaient des écoles préexistantes. Nous attribuons l'impact électoral négatif de 2010 à la manière dont la politique a été mise en œuvre. La construction de nouvelles écoles (souvent de mauvaise qualité) impliquait une taxe implicite sur les Tanzaniens sous la forme de contributions communautaires. Le programme d'expansion des écoles s'est également accompagné d'une baisse des résultats d'apprentissage, mesurés par les taux de réussite aux examens nationaux.
Ces résultats soulignent l'importance de la mise en œuvre des politiques. Afin de réaliser le cycle vertueux de la responsabilité électorale et des politiques programmatiques à large assise, les pays doivent avoir la capacité fiscale et bureaucratique de mettre en œuvre des politiques à forte intensité financière et logistique. La capacité fiscale permettrait aux gouvernements de générer les recettes nécessaires aux dépenses publiques et de ne pas imposer de taxes informelles pendant la mise en œuvre des politiques. La capacité bureaucratique réduirait le risque d'accaparer les citoyens de biens et services publics de qualité inférieure. Dans le cas contraire, la mise en œuvre même de politiques potentiellement bénéfiques pourrait révéler des lacunes du gouvernement, érodant ainsi les incitations des politiciens à investir dans l’amélioration du bien-être public.
Nos résultats parlent également de la politique de l'éducation dans les États africains. Après plus d'une décennie de réduction des dépenses d'éducation, de nombreux pays africains ont commencé à réinvestir dans l'accès à l'éducation à la fin des années 90. Une grande partie de l'investissement était, en partie, motivée par les objectifs du Millénaire pour le développement – un pacte mondial qui, entre autres, fixait comme objectif la réalisation de l'éducation primaire universelle (EPU). Les gouvernements ont aboli les frais de scolarité et introduit des subventions par capitation pour remplacer les contributions des ménages. En conséquence, les taux de scolarisation ont augmenté de manière significative (figure 1). Il y avait aussi une dimension politique à la volonté d’accroître l’accès à l’enseignement primaire. Les pays africains étaient susceptibles d'adopter des politiques d'EPU autour des élections.
Figure 1. Effectif moyen des écoles primaires et secondaires
La forte augmentation des taux d'inscription suite aux politiques de l'EPU a créé un nouveau défi pour les gouvernements africains: répondre à la demande croissante d'enseignement secondaire. Au fur et à mesure que les cohortes d'EPU avançaient dans le cycle primaire, les gouvernements ont dû faire face à des pressions politiques pour investir dans l'accès à l'école secondaire pour répondre à la demande excédentaire. Du Ghana au Kenya, en passant par l'Ouganda, les élections présidentielles ont été accompagnées de promesses d'investissements dans une transition à 100% du primaire au secondaire.
Comme d'autres pays africains, la Tanzanie a mis en œuvre une politique d'EPU au tournant du siècle (2001) qui faisait alors suite à une demande croissante d'accès à l'enseignement secondaire. En 2004, le gouvernement a publié un document de politique décrivant son intention d'augmenter les inscriptions dans les écoles secondaires en ajoutant des salles de classe aux écoles existantes, ainsi qu'en construisant de nouvelles écoles régionales. Cependant, avant les élections de 2005, le premier ministre Edward Lowassa, a fait une annonce brusque accélérant le processus d'élargissement de l'accès à l'école secondaire. Il a garanti que chacun des quartiers tanzaniens aurait au moins une école secondaire. À l'époque, 83% des quartiers n'en avaient pas.
Figure 2. Inscriptions dans les écoles primaires et secondaires en Tanzanie
Les résultats étaient impressionnants. En quelques années, le nombre d'écoles secondaires en Tanzanie a augmenté de plus de 3 000 et le nombre d'étudiants a quadruplé. Ce succès a été construit sur le dos des contributions de la communauté qui ont obligé les ménages à contribuer en espèces, en temps ou en matériaux pour la construction de l'école. En fait, c'était un système d'imposition informelle. L’augmentation rapide du nombre d’écoles secondaires (et du nombre d’étudiants inscrits) a également mis en évidence l’incapacité du gouvernement à tenir sa promesse de déployer des enseignants qualifiés. Pour remédier à la pénurie massive d'enseignants du secondaire, le gouvernement a eu recours au déploiement de diplômés du secondaire avec seulement quelques mois de formation des enseignants. Cela a en partie entraîné une chute brutale des taux de réussite aux examens nationaux. Notre article attribue la baisse du soutien électoral au parti sortant à la révélation de ces lacunes de la politique d'expansion du secondaire lors de sa mise en œuvre. Les données d’opinion publique d’Afrobaromètre et les données de l’enquête nationale par panel en Tanzanie corroborent ces résultats.
Le gouvernement a répondu aux demandes des citoyens pour l'amélioration de la qualité avec les grands résultats maintenant! (BRN) en 2013 – un ensemble de réformes visant à améliorer les résultats d'apprentissage. Les initiatives du BRN comprenaient la publication des résultats des examens nationaux, la reconnaissance / récompenses pour les écoles les plus performantes et les plus améliorées, la formation de rattrapage, la motivation des enseignants et les réformes des programmes (en mettant l'accent sur les compétences). Comment les électeurs ont-ils réagi au revirement des taux de réussite suite à ces réformes? Nous ne trouvons aucun effet électoral d'informations positives sur la qualité de l'école lors des élections de 2015. Plus révélateur, à l'approche des élections de 2015, la plateforme CCM ne s'est pas appuyée sur les initiatives du BRN, mais a plutôt doublé sur l'expansion de l'enseignement secondaire gratuit.
L’expérience de la Tanzanie en matière d’élargissement de l’accès à l’école illustre la tension actuelle entre l’élargissement de l’accès et l’amélioration des résultats de l’apprentissage. Malgré les effets électoraux contingents, l'amélioration de l'accès est toujours populaire parmi les politiciens car elle est facilement visible et attribuable. L'amélioration des résultats d'apprentissage est un défi plus difficile. Identifier et mettre en œuvre des politiques efficaces est difficile, coûteux et prend du temps, et le lien entre les efforts des politiciens et l’amélioration des acquis de l’apprentissage n’est pas toujours évident pour les électeurs.
