Il y a deux semaines, les ministres des Finances du G20 ont décidé de suspendre le paiement de la dette des pays les plus pauvres mais n’ont pas augmenté les allocations de droits de tirage standard (DTS). À notre avis, les événements des dernières semaines montrent le retour du G20 comme élément central de la diplomatie économique mondiale, mais on aurait pu faire plus.
Une série de sommets de gouvernements et d'institutions financières internationales a eu lieu en avril. On attendait beaucoup d'eux. Ils ont été considérés comme l'occasion pour les dirigeants financiers mondiaux de fournir des orientations faisant autorité sur la réponse mondiale aux ravages économiques provoqués par la pandémie de COVID-19.
La réunion du G20 des ministres des Finances et des gouverneurs des banques centrales le 15 avril se distingue. La principale annonce de la réunion était un gel d'un an des remboursements de prêts bilatéraux des gouvernements (et du secteur privé sur une base volontaire) aux pays à faible revenu, pour une valeur «Au nord de 20 milliards de dollars« . D’autres mesures importantes ont également été annoncées, notamment le déploiement de 200 milliards de dollars par le biais des banques multilatérales de développement (BMD) et le déploiement accéléré des ressources du Fonds monétaire international. Cependant, les dirigeants n'ont pas réussi à s'entendre sur une nouvelle allocation de droits de tirage spéciaux (DTS) – des actifs du FMI que les membres du FMI peuvent échanger contre de la monnaie – comme cela a été demandé par les pays européens et d'autres membres du G20, tels que la Chine.
La réaction de la presse aux annonces a été largement négative, du fait de l'incapacité des ministres à mandater une nouvelle émission substantielle de DTS. Ici, nous plaidons pour une vision plus nuancée. Nous pensons que, dans ces circonstances, le rôle du G20 à ce stade précoce de la crise a démontré la valeur et la centralité de cette plate-forme. Ceci malgré des informations plus récentes selon lesquelles les divergences entre les États-Unis et la Chine ont conduit à l'annulation d'une deuxième réunion virtuelle des dirigeants du G20.
Critères
Une évaluation nécessite à la fois une référence et une conscience du contexte. Quant au premier, de nombreux observateurs avertis citeraient le sommet des dirigeants du G20 d’avril 2009 à Londres, qui a répondu à la crise financière mondiale, comme la démonstration la plus impressionnante de l’efficacité et de la solidarité du G20.
En regardant en arrière et en comparant la réponse actuelle avec celle de 2009, nous faisons trois observations:
- Premièrement, les montants de relance engagés sont équivalents en termes nominaux, dans les deux cas, 5 000 milliards de dollars ont été engagés par les pays du G20 (la valeur réelle du paquet de 2009 vaudrait désormais environ 6 000 milliards de dollars). Néanmoins, de nombreux observateurs ont noté à juste titre que les 5 billions de dollars annoncés le 26 mars étaient de l'argent précédemment engagé et, dans certains cas, dépensé.
- Deuxièmement, alors qu'en 2009, les dirigeants mondiaux ont utilisé plusieurs outils de financement du FMI pour soutenir les économies émergentes (augmentation des DTS, financement des membres et NAB (nouveaux accords d'emprunt – fonds supplémentaires que le FMI peut prêter aux États membres)), dans la crise actuelle, tandis que le financement des ces facilités ont été assurées, elles n'ont pas été élargies, même si l'accès a été amélioré et une nouvelle ligne de liquidité à court terme a été créée. Le G20 a plutôt opté pour un allégement de la dette des pays les plus pauvres.
- Troisièmement, les engagements pris par les banques multilatérales de développement (BMD) sont plus importants dans ce cas, s'élevant à 200 milliards de dollars contre 100 milliards de dollars en 2009 (équivalent à 120 milliards de dollars 2020).
Il y a eu beaucoup de débats sur la façon dont le sommet de 2009 a ajouté de la valeur et empêché une récession de devenir une dépression. À notre avis, la démonstration de solidarité en 2009 a rassuré les marchés et fourni un espace budgétaire aux économies de marché émergentes. En effet, comme l'a noté Triggs (2018), même en 2009, le G20 n'était pas le moteur des dépenses nationales supplémentaires, mais plutôt un dispositif d'engagement et de coordination, donnant aux gouvernements la crédibilité tant interne qu'externe pour dépenser plus.
Le succès de Londres repose sur deux réalités politiques: premièrement, la crise bancaire partagée a suscité l'unité au sein du G7; deuxièmement, les grands marchés émergents étaient heureux et fiers d'être reconnus comme étant d'importance systémique et de figurer à la première place de la gouvernance mondiale. Il est également vrai que Londres était un sommet de dirigeants et que le président britannique était membre du G7 et avait cinq mois pour se préparer après le premier sommet à Washington.
Les circonstances des réunions du 15 avril étaient très différentes. Premièrement, la prise de conscience du choc économique mondial est relativement récente. Lorsque les ministres des Finances du G20 se sont réunis à Riyad fin février, il n'y avait que peu de référence à l'impact économique de la pandémie. Moins d'un mois plus tard, des réunions virtuelles des mêmes ministres avaient été convoquées (le 23 mars) et peu après, les dirigeants du G20 se sont également réunis virtuellement pour fournir une couverture politique à leurs ministres. Deuxièmement, alors que les différents pays du G7 ont agi très rapidement (et à une échelle inimaginable) pour consolider leurs propres économies, il existe des divisions entre eux (essentiellement les États-Unis et l'Europe) sur la question centrale d'une importante allocation supplémentaire de DTS. Ces divisions au sein du G7 trouvent écho aux tensions économiques de longue date avec la Chine, plus manifestement avec les États-Unis. Ces tensions sont également plus modérées entre la Chine et les principaux États membres de l'Union européenne, ainsi qu'avec l'UE elle-même, membre du G20 à part entière. Enfin, tout cela s'est déroulé sous la présidence de l'Arabie saoudite, qui n'est pas elle-même membre du G7, dans l'environnement inconnu des réunions virtuelles, sans la très importante opportunité de mise en réseau hors ligne qui est indispensable au succès de la diplomatie économique.
Évaluation
Cela dit, au moment où la réunion a eu lieu, l'énormité du défi financier et humanitaire était bien connue. La piste financière retient à juste titre le plus d'attention car depuis le début, le G20 a déclaré que son mandat de base était une croissance forte, soutenue et équilibrée. Il convient donc de juger la réunion du 15 avril par l'audace et l'urgence avec lesquelles les ministres ont agi sur ce mandat essentiel. Les économies avancées s'étant largement prises en charge, la question était de savoir comment soutenir les économies émergentes et en développement. Sur les deux propositions importantes dont ils sont saisis, les ministres du G20 ont réussi à s'entendre sur un blocage de la dette des pays les moins avancés, mais n'ont pas pu parvenir à un accord sur les DTS face à l'opposition américaine.
Nous considérons ce résultat comme un succès au moins modéré pour deux raisons importantes. Premièrement, il a amené la Chine dans l'arène de l'allégement coordonné de la dette souveraine (le Club de Paris), ce qu'elle avait auparavant évité. Ce n'est pas un résultat qui aurait pu être atteint par le G7 seul. Deuxièmement, étant donné à nouveau la centralité de la Chine mais aussi en raison des divisions au sein du G7, cette fois, les yeux du monde étaient clairement sur la réunion du G20, ce qui explique également la déception suscitée par le résultat du DTS. À notre avis, dans cette crise, le G20 est en effet devenu le principal forum de coopération économique internationale, et ses orientations ont à leur tour été au cœur du FMI et de la Banque mondiale.
Le rôle de l'Europe
Compte tenu des tensions politiques entre les États-Unis et la Chine (et des désaccords politiques plus légers, quoique toujours importants au sein du G7), il semble que les membres européens du G20 et du G7 ont joué un rôle important pour combler le fossé sur la question du blocage de la dette. Après une réunion des ministres des Affaires étrangères du G7 le 25 mars, la déclaration du ministre français, Jean-Yves Le Drian, a clairement mentionné l'appel de la France au G7 à pousser à l'assistance aux pays les plus démunis à la table de discussion du G20.
Depuis lors, les dirigeants européens se sont fait plus entendre sur leurs attentes. Le 13 avril, le président Macron a ouvertement appelé à un allégement de la dette des pays africains. Le 14 avril, 18 dirigeants africains et européens, dont ceux de France, d'Allemagne, d'Italie, des Pays-Bas, du Portugal, d'Espagne et des institutions européennes, ont publié une lettre appelant à un moratoire sur la dette publique des pays en développement, mais aussi sur le nouveau allocation de DTS. Ainsi, l'appel du G20 à un blocage du service de la dette des pays les moins avancés devrait être considéré comme un succès partiel pour l'Europe au G20 et une nouvelle confirmation de la centralité de la plate-forme du G20 à l'heure actuelle.
Conclusion
Nous avons adopté une vision «à moitié pleine» de la valeur ajoutée par le volet financier du G20, tant sur les résultats que sur les processus. En ce qui concerne les résultats, un blocage de la dette qui inclut la Chine est une avancée importante, bien que la mise en œuvre reste à faire. Sur le processus, nous avons vu que le G20 est capable de fonctionner de manière productive à un moment de tension profonde entre deux de ses acteurs importants, et que, malgré l'intimité et la cohésion entre les responsables financiers du G7, le G20 est à nouveau le forum central de une crise. Le désaccord sur de nouveaux DTS, essentiellement entre l'Europe et les États-Unis, est regrettable et semble devoir être résolu, le cas échéant, au niveau politique. Il est clair que davantage doit être fait, le FMI estimant les besoins financiers globaux des marchés émergents à 2,5 billions de dollars et nous sommes encore loin d’y parvenir, les ressources propres du Fonds étant estimées à environ 1 billion de dollars. Comme l'a noté Stephanie Segal, du Center for Strategic and International Studies à Washington, cet accord initial est un cadre sur lequel il est possible de construire davantage. Enfin, la crise du COVID-19 concerne bien plus que l'économie, et le G20 opère à travers bien plus d'organes que la voie financière. Une évaluation plus complète de la valeur et de l’efficacité du G20 devra englober tous les fronts sur lesquels il doit agir.
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