La banque ExIm est toujours la banque de Boeing – AIER

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Au cours de son processus de nomination pour devenir présidente de la Banque d'import-export, Kimberly Reed a promis au sénateur Patrick Toomey qu'elle serait un agent de réforme à la banque. La banque a une longue expérience dans la prestation de services à de grandes sociétés étrangères et nationales dans des pays à revenu élevé et dans la distorsion des marchés financiers pour financer des projets qui seraient probablement financés autrement. C'est ce qu'on appelle le copinage et cela a un impact négatif sur l'économie et notre système politique.

Mardi, elle témoigne à nouveau devant le Comité sénatorial des banques et cette pièce est un avertissement pour eux que ce que le président peut appeler des réformes conduira exactement aux mêmes résultats de copinage que nous avons vus depuis des décennies à la Banque. Malheureusement, peu de gens se soucient de nos jours, car nous sommes tous préoccupés par de nombreuses autres restrictions de notre liberté. Pourtant, je dois essayer d'envoyer l'alarme une fois de plus.

Ex-Im Bank «No-Reform» Reform to its Additionity Guidelines

L'ancienne présidente de la Banque Im, Reed, a apparemment mis de côté certains des engagements de réforme qu'elle avait pris envers le sénateur Toomey lors de son audience de confirmation il y a près de deux ans. Ces engagements comprenaient l'amélioration de la protection des entreprises nationales contre les dommages économiques qui pourraient résulter du financement par l'Ex-Im Bank de leurs concurrents étrangers et la garantie que l'Ex-Im Bank n'évincerait pas les options de financement privé qui seraient autrement disponibles, mais pour Ex-Im Bank. participation.

Cet article se concentre sur le deuxième de ces engagements, comme en témoigne un document récemment publié «Additionality Guidelines and Checklist» qui, prétendument, ne conduira les exportateurs américains et leurs acheteurs étrangers à utiliser Ex-Im Bank que lorsqu'ils n'ont pas d'alternatives commerciales. J'ai témoigné il y a quelques mois devant le Conseil consultatif de la Banque sur cette même question. Mes commentaires oraux se trouvent ici et mon témoignage écrit est ici.

Malheureusement, une lecture rapide des nouvelles orientations suggère la poursuite d'une philosophie de longue date qui entraînera peu ou pas de changements dans les décisions de l'Ex-Im Bank concernant les emprunteurs qui recevront des prêts soutenus par le gouvernement. En fait, si le président Reed veut montrer l'efficacité de ses nouvelles directives, elle devrait nous dire quelles entreprises et transactions qui ont été approuvées dans le passé ne seraient pas approuvées en vertu de ces nouvelles directives.

Voici un résumé de ce qui semble être les principaux éléments de la philosophie de l'Ex-Im Bank sur l'additionnalité.

La norme «Agence de crédit à l'exportation à l'étranger sous le lit»

Malgré la crise économique actuelle provoquée par la pandémie de COVID-19, au cours des dernières décennies, les marchés de capitaux privés ont répondu à l'essentiel des besoins de financement à l'exportation. Cependant, vous ne le sauriez pas à la lecture des nouvelles directives sur l'additionnalité de l'Ex-Im Bank, car son objectif principal reste la menace présumée posée par les OCE étrangers aux exportateurs américains. (Ironiquement, cet accent a augmenté au cours de 2015-2019, lorsque Ex-Im Bank était hors du marché parce que le Sénat américain ne confirmait pas les administrateurs, même si le financement commercial intervenait facilement pour prendre sa place.)

L'ancienne banque Im tient un décompte des OCE étrangères dans son rapport annuel sur la compétitivité, qui, en 2019, dénombrait 113 de ces entités. Cependant, comme la part du financement à l'exportation fournie par les OCE est à un chiffre, ces 113 ACE – qui comprennent des poids lourds du commerce mondial tels que la Biélorussie, le Swaziland et le Zimbabwe – se disputent une part relativement faible du gâteau du financement des exportations.

Il convient de noter, en passant, que le plus grand fournisseur mondial de financement de la CEA après la Chine est l'Italie, ce qui n'a certainement pas démontré que l'accumulation de subventions au financement des exportations a bouleversé ses performances économiques. Il semble que l'obsession de l'Ex-Im Bank pour les OCE étrangères soit davantage liée à ses prérogatives institutionnelles et à ce qu'elle considère comme ses propres concurrents dans des secteurs d'activité qui, au cours des quatre années où elle a été hors du marché, n'ont clairement pas fait de différence pour la croissance économique, les exportations ou l'emploi aux États-Unis.

Le « Voulez-vous un prêt? » la norme

La nouvelle directive sur l'additionnalité met un point d'honneur à exiger que l'Ex-Im Bank collecte des preuves que le demandeur de prêt ne dispose pas de financement commercial. À première vue, cela semble être un principe valable. Cependant, les indications ne sont pas du tout claires sur le niveau de preuve requis pour satisfaire à cette norme:

Preuve potentielle: Preuve écrite, de préférence (mais pas limité a) directement de l'exportateur / demandeur / acheteur que le financement commercial n'était pas disponible à des taux ou à des conditions qui rendent les exportations américaines compétitives. Les preuves orales ne sont acceptables que si elles sont documentées sous forme de mémorandum par l'agent de crédit identifiant la source, le contexte et le moment de la confirmation orale.

Si Ex-Im Bank veut vraiment démontrer l'additionnalité de ses prêts, un emprunteur doit alors démontrer qu'il a fait une demande auprès d'un prêteur commercial et qu'il a été refusé. Au lieu de cela, Ex-Im Bank exigera une forme de preuve écrite qu'elle n'a pas définie, et il ne sera même pas exigé que cette preuve provienne du demandeur.

De plus, en l'absence de preuves écrites, même vaguement définies, des preuves orales suffiront si l'agent de crédit de l'Ex-Im Bank écrit une note dans le dossier. En réalité, il n'y aura aucune preuve que le demandeur a tenté de trouver une alternative de financement commercial à Ex-Im Bank.

Un corollaire au «Voulez-vous un prêt?» La norme pourrait être «Voulez-vous une garantie?» Standard, qui pourrait englober l'approche de l'Ex-Im Bank pour déterminer si les prêteurs commerciaux qui négocient dans les garanties de l'Ex-Im Bank ont ​​le sentiment d'être évincés. De toute évidence, il est peu probable qu'une institution financière privée qui bénéficie de garanties sans risque et soutenues par les contribuables reconnaisse être évincée. (Pour des précisions sur la question de l'additionnalité de l'Ex-Im Bank en ce qui concerne les prêteurs commerciaux, voir ma discussion sur le soutien de l'Ex-Im Bank à la Private Export Funding Corporation dans «Commentaires sur les critères d'additionnalité proposés par l'Ex-Im Bank», Mercatus Center, 25 octobre 2019.)

La norme «Blame the Regulator»

Une autre catégorie du nouveau guide sur l'additionnalité est ce que l'Ex-Im Bank appelle «les contraintes structurelles ou de risque». Il s'agit notamment de «contraintes réglementaires ou autres», bien qu'aucun critère ne soit prévu pour évaluer ces risques. En outre, étant donné que la majeure partie du financement à l'exportation provient du secteur commercial, il n'est pas clair quelles seraient les «contraintes réglementaires» qui rendraient le financement commercial inaccessible aux emprunteurs qui sont prêts à payer pour cela.

La norme «No Standard»

Cette dernière catégorie semble destinée à offrir une échappatoire générique au cas où aucune des échappatoires précédentes ne suffirait à faire passer l'affaire. Cette catégorie comprend des justifications telles que: «L'acheteur étranger cherche à diversifier le financement, y compris une allocation dédiée de financement des OCE». Cela soulève quelques questions évidentes. Premièrement, si l'acheteur recherche activement un financement gouvernemental au lieu de s'adresser à un prêteur commercial, cela ne démontre-t-il pas que le financement commercial est évincé? Deuxièmement, le contribuable américain a-t-il l'obligation d'aider un acheteur étranger à respecter ses exigences de diversification du portefeuille?

La norme «Faites-moi confiance»

La caractéristique la plus notable des nouvelles «Lignes directrices et liste de vérification de l'additionnalité» est peut-être ce qu'elles ne comportent pas: un essai routier. L'ancienne banque Im aurait pu valider les nouvelles indications en les comparant à un échantillon statistiquement significatif de transactions passées. Si aucune des transactions antérieures n'avait échoué en vertu des nouvelles normes, alors nous saurions avec certitude que les nouvelles normes sont édentées. J'ai fait cette suggestion au conseil d'administration et au comité consultatif de l'Ex-Im Bank en janvier, alors que les nouvelles directives étaient encore en cours d'élaboration. Je ne connais aucune raison pour laquelle Ex-Im Bank n'aurait pas entrepris un tel exercice de validation, à part le fait qu'ils connaissaient déjà les résultats probables.

Ex-Im Bank Additionality à l'ère de COVID-19

Compte tenu de la situation mondiale actuelle, même les sceptiques pourraient accueillir favorablement une proposition réfléchie pour que l'Ex-Im Bank aide à résoudre la crise économique résultant de la pandémie. En fait, le 25 mars, l'Ex-Im Bank a annoncé un ensemble de programmes censés apporter des solutions à la crise du COVID-19 (voir «Le conseil d'administration d'EXIM prend des mesures concertées en réponse au COVID-19 pour soutenir les exportateurs et les emplois américains avec une flexibilité de financement sans précédent », Communiqué de presse de l'ex-banque Im, 25/03/20).

Le président Reed a affirmé que «les dirigeants et le personnel (de l'Ex-Im Bank) se sont engagés à communiquer avec les exportateurs et les prêteurs américains pour comprendre comment nous pouvons aider en cette période d'incertitude et de besoin», et que les solutions proposées par l'Ex-Im Bank «sont un résultat direct de ces conversations. Il convient toutefois de noter que trois des quatre solutions proposées par Ex-Im Bank pour faire face à la crise représentent un recyclage des programmes existants. Ceux-ci avaient été sous-utilisés au cours de la période de croissance économique record précédant le ralentissement actuel. Dépoussiérer de vieilles idées face à un défi sans précédent jette un doute sur le fait que Ex-Im Bank apporte le soutien dont le marché a besoin.

En outre, en ce qui concerne deux et probablement trois de ces programmes, il est difficile de ne pas penser qu’au moins quelques-uns des anciens clients de l’Ex-Im Bank ont ​​participé à leur conception. Un indice clair de cela est apparu lors de la discussion du conseil d'administration de l'Ex-Im Bank sur les programmes le 25 mars, qui a été ouverte au public et écoutée, au cours de laquelle le haut fonctionnaire d'Ex-Im Bank pour le financement des avions a dirigé la présentation sur le les deux premiers programmes ci-dessous.

  • le Programme de paiement avant livraison / avant exportation, qui prévoit des paiements pendant la fabrication de biens d'équipement avec de longs délais d'exécution, est un programme auparavant sous-utilisé qu'Ex-Im Bank semble dépoussiérer pour les anciens clients dans les avions (Boeing), satellite (Boeing), turbine (GE) et locomotive (GE).
  • le Programme de financement provisoire des ponts, qui est le seul nouveau programme parmi les quatre, est décrit comme une installation d'urgence à court terme. Cependant, chaque prêt est (selon les propres termes de l’Ex-Im Bank) «câblé» pour durer jusqu’à 10 ans, avec l’emprunteur à sa seule discrétion capable de reconduire le prêt année après année sans augmentation des prix ou d'autres moyens pour inciter l'emprunteur à se refinancer sur le marché privé (où le financement pourrait être plus cher). Une utilisation apparente de ce prétendu financement «relais» pourrait être de soutenir les clients étrangers en difficulté économique de Boeing.
  • le Programme de garantie du financement de la chaîne d'approvisionnement (SCFG), depuis 2010 mais rarement utilisé, semble bien destiné à fournir des liquidités d'urgence aux fournisseurs des chaînes d'approvisionnement américaines. Cependant, en réintroduisant le programme SCFG en tant que produit COVID-19 en mars, Ex-Im Bank a supprimé l'objectif du programme pour 50% de ces fournisseurs d'être de petites entreprises. Plus tôt ce mois-ci, le conseil d'administration d'Ex-Im Bank a approuvé sa première utilisation de l'installation: une garantie de 459 millions de dollars Ex-Im Bank sur les comptes débiteurs que Boeing doit à un fabricant de moteurs affilié à GE, CFM International. (Lors de la même réunion, le conseil d'administration a approuvé 498 millions de dollars en avions Boeing pour Turkish Airlines. C'était donc une bonne journée pour Boeing à l'Ex-Im Bank et un retour aux temps anciens.)

En d'autres termes, la Banque de Boeing est forte et prête à servir les mêmes anciens maîtres qu'ils servent depuis des années. Pendant ce temps, quoi que Boeing ait en ce moment, il ne sera pas corrigé par les documents Ex-Im. Un rapport récent a révélé que la conception de Boeing du MAX est à l'origine des terribles accidents qui ont fait des centaines de morts et que la FAA a fait un travail terrible, probablement en raison de sa relation chaleureuse avec le constructeur. Et la FAA continue de bloquer l’enquête du Sénat sur les accidents du Boeing MAX. En d'autres termes, Boeing continue d'être bien connecté et bien protégé par des copains dans diverses agences gouvernementales, et apparemment cela inclut Ex-Im. Le Comité sénatorial des banques fera-t-il quelque chose à ce sujet? Nous verrons.

Lorsque «temporaire» n'est pas temporaire

L'un des grands risques de l'action gouvernementale en cas de crise est que l'intervention reste longtemps après le retrait de la crise – c'est-à-dire longtemps après que le dossier de l'additionnalité a disparu. Ex-Im Bank a gagné son surnom de The Bank of Boeing précisément parce qu'elle n'a pas pu se résoudre à abandonner le marché des avions, même après la dernière crise mondiale. Peut-être dans un clin d'œil à l'additionnalité, Ex-Im Bank semble avoir fait de grands efforts pour décrire chacun de ses produits COVID-19 comme étant «temporaire».

En fait, la résolution du conseil d'administration de l'Ex-Im Bank approuvant ces interventions mentionnait «temporaire» huit (voir la résolution de l'Export-Import Bank of the United States Board, 25 mars 2020). Si j'étais optimiste, j'appellerais cela huit acclamations pour l'additionnalité. Cependant, sur la base du comportement passé de l'Ex-Im Bank, ainsi que des nombreuses lacunes dans ses nouvelles directives sur l'additionnalité, je doute que ces «mesures de secours temporaires» COVID-19 soient temporaires. Je crains plutôt que l'Ex-Im Bank ne maintienne une large empreinte sur le marché longtemps après le passage de COVID-19.

Conclusion

Si les réformes signifient des changements de parure qui ne perturberont pas la façon dont les choses ont été faites à Ex-Im, alors oui, le président Reed a supervisé une véritable réforme à ExIm. Si les réformes signifient que les choses vont changer, alors ce n’est pas le cas.

Véronique de Rugy

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Véronique de Rugy, chercheur principal à l'AIER, est également chercheur principal au Mercatus Center de l'Université George Mason et chroniqueuse syndiquée à l'échelle nationale.
Ses principaux intérêts de recherche comprennent l'économie américaine, le budget fédéral, la sécurité intérieure, la fiscalité, la concurrence fiscale et la confidentialité financière.
Elle est titulaire d'un MA d'économie de l'Université Paris Dauphine et d'un doctorat d'économie de l'Université Panthéon-Sorbonne.

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