Gérer les sanctions américaines envers la Russie

Les sanctions continueront de faire partie de la boîte à outils américaine pour traiter avec la Russie sous la nouvelle administration Biden. Certains principes devraient guider leur utilisation et pourraient augmenter leurs chances d’atteindre les objectifs politiques américains: les sanctions devraient être intégrées dans une politique globale de la Russie, liées à un objectif politique spécifique, compris par le Kremlin, clairement réversible si la Russie cesse l’action incriminée, et coordonné avec les alliés américains.

Alors que Joe Biden se prépare à devenir le 46e président des États-Unis, des spéculations ont commencé sur ce qu’une administration Biden signifiera pour la politique américaine envers la Russie et les sanctions contre la Russie. Les sanctions continueront de faire partie de la boîte à outils des États-Unis pour répondre aux graves mauvais comportements de la Russie. Il serait utile que la nouvelle administration fixe dès le début les principes de leur application.

Alors que les relations entre Washington et Moscou – et, plus largement, entre l’Occident et la Russie – se sont détériorées au cours de la dernière décennie, les États-Unis et l’Europe ont appliqué un nombre croissant de sanctions en réponse aux actions russes. Les États-Unis ont maintenant sanctionné la Russie pour son agression contre l’Ukraine, ses activités de cyber-désinformation visant à affecter la politique intérieure américaine et son soutien à la Syrie et au Venezuela, entre autres. Les États-Unis appliquent depuis longtemps des sanctions contre l’Union soviétique et la Russie pour des raisons de droits de l’homme. L’amendement Jackson-Vanik de 1974 a refusé à l’Union soviétique le statut de relations commerciales normales permanentes jusqu’à ce que Moscou autorise l’émigration des minorités religieuses. La loi Magnitsky de 2012 a sanctionné les responsables russes impliqués dans de graves violations des droits humains telles que la torture ou les exécutions extrajudiciaires (elle a ensuite été modifiée pour s’appliquer également à d’autres pays).

Les sanctions résultent à la fois des décrets et de la législation. Certaines personnes ciblent les refus de visa et le gel des avoirs. D’autres sanctions frappent des entreprises spécifiques. D’autres encore visent des éléments clés de l’économie russe, en particulier les secteurs financier, énergétique et de haute technologie.

Les sanctions ont eu un impact sur la croissance économique de la Russie, même si le montant exact est difficile à mesurer et sujet à débat. Certaines sanctions peuvent ne pas se faire sentir pendant un certain temps. Par exemple, les sanctions qui refusent aux entreprises russes l’accès à la technologie et au financement américains pour développer de nouveaux champs pétrolifères techniquement complexes ne limitent pas la production de pétrole russe actuellement. Cependant, ils limiteront la capacité de la Russie à développer de nouveaux gisements de pétrole nécessitant des techniques d’extraction de haute technologie, car les puits actuels sont épuisés.

Le Kremlin fait régulièrement caca des sanctions, mais les responsables russes ne manquent aucune occasion d’appeler à leur levée. La levée des sanctions a été un point clé lors de l’intervention de Vladimir Poutine au sommet virtuel du G-20 en novembre. Certes, dans la plupart des cas, les sanctions n’ont pas atteint l’objectif souhaité. La Russie, par exemple, n’a pas mis fin à son conflit contre l’Ukraine dans le Donbass. Les sanctions, cependant, pourraient bien avoir dissuadé le Kremlin de prendre d’autres mesures. Les forces par procuration russes et russes n’ont pas tenté de s’emparer de Marioupol, comme beaucoup craignaient qu’elles le fassent en 2015, et Poutine a abandonné les revendications de vastes étendues de territoire ukrainien qu’il avait faites en 2014 (soi-disant «Novorossiya»).

Lorsque l’administration Biden entrera en fonction, les sanctions resteront sans aucun doute un élément de la politique américaine à l’égard de la Russie. Pour renforcer son efficacité, l’administration devrait fonder sa politique de sanctions sur certains principes.

Premièrement, l’administration Biden devrait intégrer des sanctions dans une politique américaine plus large envers la Russie. Si l’administration Trump avait une politique russe globale, elle ne l’a jamais articulée. En l’absence d’un cadre plus large, les sanctions semblaient prendre une vie propre.

Une politique globale devrait inclure des mesures fortes pour dissuader et repousser les mauvais comportements russes. Ces mesures comprennent le renforcement de la posture militaire de l’OTAN dans la région de la Baltique, le soutien – y compris une assistance militaire meurtrière – à l’Ukraine et des sanctions. La politique globale devrait également inclure le dialogue, à la fois pour appliquer des garde-fous, tels que la maîtrise des armements, sur ce qui est devenu une relation de plus en plus conflictuelle et pour professionnaliser la discussion sur des questions difficiles qui pourraient (ou non) éliminer certains problèmes au fil du temps. L’administration Reagan a utilisé avec succès cette combinaison dans les années 1980.

Deuxièmement, les sanctions ne sont pas une fin en soi et ne doivent pas être traitées comme telles. Ils offrent un moyen d’atteindre un objectif politique et devraient donc être clairement liés à cet objectif, comme dans «cette sanction s’appliquera jusqu’à ce que Moscou fasse X» ou «si Moscou fait X, Washington répondra avec cette sanction». L’objectif des sanctions devrait être d’affecter les calculs du Kremlin sur les avantages et les coûts de ses actions, en faisant pencher, espérons-le, la balance contre ces actions qui menacent les principaux intérêts occidentaux.

Le Kremlin devrait également savoir clairement ce qu’il doit faire pour faire lever les sanctions. Ainsi, les sanctions devraient être liées à un seul objectif politique. Les sanctions qui visent à amener la Russie à corriger deux types différents de mauvaise conduite – par exemple, une interdiction d’exporter des technologies à double usage résultant de l’agression russe contre l’Ukraine et la tentative d’empoisonnement de Sergey Skripal en Grande-Bretagne – n’atteindront probablement aucun objectif.

Troisièmement, les sanctions devraient chercher à dissuader, si possible. Il est plus facile de dissuader et de dissuader un adversaire de prendre une action indésirable que d’obliger l’adversaire à annuler une action qu’il a déjà entreprise. Spécifier à l’avance la ou les sanctions qui résulteraient d’une action russe particulière pourrait avoir plus de chances d’influer sur le calcul des coûts-avantages du Kremlin.

Quatrièmement, pour que les sanctions atteignent efficacement leur objectif politique, Moscou doit croire que, si elle prend les mesures souhaitées par Washington, la sanction sera levée. Malheureusement, les sanctions américaines n’ont pas la meilleure histoire à cet égard. L’amendement Jackson-Vanik de 1974 s’appliquait aux États successeurs, dont la Russie, après l’effondrement de l’Union soviétique en 1991. La Russie a autorisé l’émigration ouverte, conduisant l’administration Clinton en 1994 à déterminer que la Russie s’était pleinement conformée à Jackson-Vanik. Pourtant, ce n’est qu’en 2012 que le Congrès a retiré la Russie du champ d’application de l’amendement et a accordé au pays un statut de relations commerciales normales et permanentes – et ensuite seulement dans la loi Magnitsky, qui a appliqué de nouvelles sanctions. Si le Kremlin conclut que la sanction restera en vigueur quelle que soit son action, il ne sera pas incité à modifier son comportement.

Cinquièmement, la coordination avec les alliés, en particulier l’Union européenne (UE), peut considérablement renforcer l’impact des sanctions. Les sanctions multilatérales envoient un message politique plus fort. Ils génèrent également un impact économique plus important. Lorsque les États-Unis et l’Union européenne ont commencé à se consulter sur les sanctions contre la Russie après la prise de la Crimée, le commerce de l’UE avec la Russie a éclipsé le commerce américano-russe. L’Europe avait donc plus à retenir.

Actuellement, le sort du gazoduc Nordstream 2 pourrait compliquer la coordination des sanctions avec l’Europe. Le gouvernement américain a de bonnes raisons de s’opposer à Nordstream 2, qui n’est guère un projet commercial. Rénover les pipelines ukrainiens aurait été beaucoup moins cher, mais la Russie veut contourner l’Ukraine pour des raisons géopolitiques. Nordstream 2 pourrait cependant poser un problème majeur entre l’administration Biden et l’Allemagne, principal bailleur de fonds européen du gazoduc. Trouver une solution à ce problème renforcera la capacité de Washington à maintenir un front uni de sanctions avec l’Europe contre la Russie.

Sixièmement, le gouvernement américain pourrait envisager d’associer une carotte à des sanctions pour affecter la pensée du Kremlin. Par exemple, pour sortir de l’impasse sur un règlement du Donbass, Washington pourrait travailler avec Berlin et Paris sur un plan pour une force de maintien de la paix mandatée par l’ONU et une administration internationale intérimaire. La force de maintien de la paix et l’administration intérimaire se déploieraient dans le Donbass, assurant une transition entre le départ des forces par procuration russes et russes et le rétablissement complet de la souveraineté ukrainienne. En proposant cela comme un moyen de sauver la face pour aider la Russie à quitter le Donbass, Washington et ses partenaires pourraient tranquillement ajouter que le fait de ne pas accepter l’offre entraînerait des sanctions supplémentaires.

Septièmement, l’administration Biden devrait consulter le Congrès dans l’élaboration de sa politique de sanctions. Cette coordination devrait s’avérer plus facile qu’elle ne l’a été au cours des quatre dernières années, lorsque les démocrates et les républicains du Capitole ne faisaient pas confiance à la gestion des sanctions par la Maison Blanche. Cette méfiance a conduit à un vote écrasant en faveur de la loi de 2017 intitulée Countering America’s Adversaries through Sanctions Act, qui a donné au Congrès le pouvoir de bloquer la levée des sanctions. L’administration Biden voudra s’assurer que, si Moscou prend des mesures pour corriger les comportements fautifs qui justifient la levée des sanctions, le Congrès ne bloque pas leur levée. Si le Kremlin ajuste sa politique sur une question particulière et que la sanction associée reste en vigueur, cela saperait le pouvoir de toutes les autres sanctions et de toutes les futures sanctions. Les sanctions, dans ce cas, deviendraient simplement un moyen de punition et non d’atteindre un objectif politique.

Dans le cadre de ces principes sur les sanctions, il y a place pour une réflexion créative. Par exemple, serait-il sensé, lorsque l’on cible des personnes pour des sanctions de visa et des gels d’avoirs, de sanctionner également leurs familles? C’est une chose si un homme d’affaires russe ne peut pas se rendre aux États-Unis ou en Europe; ce serait tout autre si son épouse ne pouvait pas faire son shopping annuel à Londres et que ses enfants ne pouvaient pas aller à l’école aux États-Unis ou en Grande-Bretagne.

Des principes tels que ceux ci-dessus offrent une structure pour gérer la politique de sanctions à l’égard de la Russie. Ils pourraient également augmenter les chances que les sanctions réussissent à atteindre les résultats politiques souhaités.

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