Fool Me Once: Investir dans les systèmes d'assurance-chômage pour éviter les erreurs de la Grande Récession pendant COVID-19

Ce qui est maintenant en place: la réponse de l'assurance-chômage à la récession du coronavirus

Les décideurs ont choisi l'assurance-chômage comme principal programme à utiliser pour débourser des ressources aux personnes en difficulté de la crise économique actuelle. Ce choix est logique: depuis 85 ans, l'assurance-chômage est le principal programme gouvernemental conçu pour aider les travailleurs qui perdent un emploi sans faute de leur part et stabiliser l'économie américaine en période de contraction macroéconomique. Le principe de base selon lequel l'assurance-chômage devrait faciliter la stabilisation économique est simple:

• En période de conjoncture économique favorable, les employeurs versent de petites sommes dans des fonds fiduciaires de l'assurance-chômage.
• Lorsque le chômage augmente, les travailleurs reçoivent des prestations des fonds fiduciaires.
• Ils dépensent l'argent qu'ils reçoivent, soutenant la demande de façon contracyclique lorsque l'économie en a le plus besoin.
• Lorsque le chômage diminue, les travailleurs retirent moins de prestations et les bénéfices des employeurs augmentent, ce qui permet au gouvernement de reconstituer les caisses des fonds d’affectation spéciale.

L'assurance-chômage est gérée par un partenariat entre l'État et le gouvernement fédéral, le gouvernement fédéral fixant les exigences du programme et fournissant le financement pour l'administration du programme, et les États fixant les règles quotidiennes régissant les niveaux de prestations et l'administration du programme. En temps normal, les personnes qui perdent leur emploi sans faute de leur part ont droit à 12 à 30 semaines de prestations d'assurance-chômage financées par l'État – la durée des prestations est fixée par les États, la plupart accordant 26 semaines.

La crise économique actuelle ne ressemble à aucune autre de mémoire récente en raison de la vitesse à laquelle les entreprises ont fermé leurs portes, de l'ampleur du choc et du fait que de nombreux travailleurs ne peuvent et ne doivent pas chercher du travail comme d'habitude. La figure 1 montre l'ampleur et la vitesse à laquelle la flambée des demandes d'assurance-chômage s'est produite (voir figure 1.)

Figure 1

Pour répondre à la nature atypique de cette crise, les décideurs fédéraux ont apporté des changements clés au régime d'assurance-chômage. Ils ont donné aux États la latitude de renoncer aux exigences de recherche d'emploi pour les demandeurs d'assurance-chômage dont la capacité de rechercher du travail est entravée par la pandémie. Ils ont prolongé la durée des prestations de 13 semaines pour les personnes touchées par la pandémie, et ils ont également augmenté le montant des prestations de 600 $ par semaine jusqu'à la fin de juillet.

Ce supplément de 600 $ par semaine par prestataire signifie que le travailleur moyen verra son plein salaire remplacé pendant cette période. De plus, les décideurs fédéraux ont créé un programme spécial appelé Aide en cas de pandémie de chômage pour les personnes qui ne sont pas éligibles aux prestations de chômage régulières, soit parce qu’elles gagnent trop peu, sont des travailleurs indépendants ou ont épuisé leurs prestations. Les personnes qui reçoivent une aide en cas de pandémie de chômage recevront le même montant d'indemnisation plus élevé et la durée d'allocation plus longue que celles qui ont accès à l'assurance-chômage de l'État.

Chacun de ces changements a le potentiel d'améliorer les chances des travailleurs touchés par la récession des coronavirus et de contribuer à la stabilisation de la macroéconomie. Mais les avantages ne sont aussi bons que la capacité des travailleurs à les recevoir – et les agences nationales d'assurance-chômage sont confrontées à la tâche herculéenne de traiter un nombre sans précédent de demandes en même temps qu'elles modifient et mettent à jour leurs systèmes pour verser des prestations améliorées en cas de pandémie, le tout avec ressources et technologie insuffisantes.

En conséquence, les travailleurs ont du mal à accéder aux prestations de chômage auxquelles ils ont droit en vertu de la loi. Ils sont bloqués par des sites Web défectueux, des lignes téléphoniques bloquées et des systèmes informatiques désuets, dont aucun n'est prêt à verser des prestations de chômage améliorées en cas de pandémie. Et toutes ces améliorations sont déjà sur une horloge qui tire à sa fin. Tous les programmes expirent à la fin de l'année civile (le montant des prestations hebdomadaires le plus élevé se terminant en juillet), même si la crise économique s'étend, comme prévu.

Bien que l’ampleur de cette crise soit unique, les problèmes auxquels est confronté notre système d’assurance-chômage ne sont pas nouveaux. Il y a un peu plus d'une décennie, un grand nombre de travailleurs à travers le pays ont été confrontés à des obstacles administratifs au programme pendant la Grande Récession et ses suites, et ceux qui ont eu accès aux allocations de chômage étaient perpétuellement sur la clôture, se demandant si le programme allait disparaître ou s'il devait être prolongé. Si les travailleurs ont déjà connu ces problèmes et que les décideurs en étaient conscients, pourquoi rien n'a-t-il changé? Cette stase est le résultat d'insuffisances dans trois domaines principaux: le financement des programmes, l'automaticité et les niveaux de prestations.

Examinons chacun à son tour.

Ce dont nous avons besoin: un financement adéquat pour une administration adéquate du programme

Comment un programme gouvernemental censé être la principale bouée de sauvetage pour les chômeurs en période de catastrophe macroéconomique se retrouve-t-il sur des systèmes informatiques vieux de plusieurs décennies, en sous-effectif et mal préparés pour remplir sa fonction de base? Cet état de fait n'est ni une coïncidence ni une surprise. C’est le résultat d’un choix délibéré de la part des décideurs politiques des États et du gouvernement fédéral de ne pas fournir des ressources suffisantes pour le fonctionnement du programme.

L'administration du programme est financée par des impôts fédéraux basés sur la masse salariale des employés – appelés impôts FUTA après la loi fédérale sur l'impôt sur le chômage. Les impôts sont perçus à un taux de 0,6% (le taux d'imposition FUTA est de 6%, mais un crédit de 5,4% est appliqué pour les impôts payés par l'État) et sont prélevés sur les 7000 $ de premiers salaires pour chaque travailleur sur la masse salariale d'un employeur. Pour un employé à temps plein toute l'année, la taxe FUTA est de 42 $ par travailleur et par an.

Ces taxes sont techniquement facturées aux employeurs, mais la recherche révèle que les employeurs répercutent le coût sur les travailleurs en les payant moins. Étant donné que la plupart des travailleurs gagnent plus de 7 000 $ au cours d'une année civile, les taxes FUTA sont régressives. Un gestionnaire de fonds spéculatif mis à pied, par exemple, recevra plus d'argent en indemnités de chômage qu'un préposé au lavage de voitures mis à pied, mais tous deux paient la même taxe effective.

Les revenus générés par les taxes FUTA ne sont pas suffisants pour maintenir le programme. Ces revenus sont chargés non seulement de maintenir plus de 50 systèmes administratifs, mais aussi de financer la moitié du coût des prestations étendues que les travailleurs reçoivent en période de contraction économique. En 1939, la base salariale imposable était de 3 000 $, soit 55 000 $ en dollars de 2020. Parce que ce montant ne peut être augmenté que par la loi (et n'a augmenté que trois fois au cours des 80 dernières années), sa valeur s'est érodée de près de 800%. En revanche, la base des salaires imposables pour les prestations de sécurité sociale a été indexée sur l'inflation en 1977. Le graphique ci-dessous montre leurs histoires divergentes. (Voir figure 2.)

Figure 2

Cette tendance a été qualifiée de restriction budgétaire par le chercheur Alexander Hertel-Fernandez, et cela signifie qu'en affamant le programme d'assurance-chômage des ressources, les décideurs politiques se lient efficacement de leurs propres mains et s'empêchent délibérément d'établir un système moderne et efficace de versement des prestations. Pendant la Grande Récession, nous avons clairement vu les conséquences de la restriction budgétaire. Pourtant, les décideurs fédéraux ont laissé la base des salaires imposables au même niveau que celui auquel ils se sont tenus depuis 1983, insensibles aux difficultés de millions de membres de la population active et peu disposés à risquer même une petite quantité de capital politique en augmentant légèrement les niveaux d'imposition.

Comme le dit le vieil aphorisme, «trompez-moi une fois, honte à vous; Trompez-moi deux fois, honte sur moi. » Il est maintenant temps de ramener la base de salaire imposable de l'assurance-chômage au même niveau que la base de salaire imposable de la sécurité sociale et de l'indexer à l'inflation afin que les États aient les ressources dont ils ont besoin pour fournir des prestations de manière efficace et efficiente.

L'examen de 2017 comme exemple et la réalisation d'un calcul simple au dos de l'enveloppe qui maintient le taux d'imposition FUTA à 6% et applique une réduction de 5,4% du crédit d'État aux 7 billions de dollars de gains imposables en vertu de la base salariale de la sécurité sociale indique que l'utilisation de cette assiette fiscale générerait 41 milliards de dollars. Il s'agit d'une augmentation de 33 milliards de dollars par rapport aux 8 milliards de dollars de taxes FUTA réellement perçus en 2017.

Ces revenus supplémentaires fourniraient des fonds suffisants pour les efforts de modernisation du système d'assurance-chômage (les subventions accordées aux États ont varié de 50 à 200 millions de dollars), l'entretien continu et le personnel approprié. Ces fonds pourraient également être utilisés pour octroyer des subventions aux États pour qu'ils s'associent avec des organisations communautaires au service des travailleurs vulnérables afin de sensibiliser aux prestations d'assurance-chômage et de fournir une assistance dans le processus de demande.

Des revenus supplémentaires couvriraient l'utilisation accrue du programme de prestations supplémentaires et pourraient être utilisés pour accorder des subventions aux États alors qu'ils normalisent le montant et la durée des prestations, comme indiqué ci-dessous. Toute modification de la base salariale imposable pourrait être programmée – par exemple, lorsque le taux de chômage reviendrait à des niveaux prépandémiques avec des revenus avancés avant cette date.

Ce dont nous avons besoin: les bons indicateurs économiques pour déterminer quand des prestations supplémentaires d'assurance-chômage sont versées

Lorsque la conjoncture économique est difficile et que les emplois sont difficiles à trouver, trouver un nouvel emploi prend souvent plus de temps que les 26 semaines que durent généralement les prestations d'assurance-chômage. Dans ces circonstances, les gens peuvent recevoir des semaines supplémentaires de prestations de deux manières. Le premier est le programme Extended Benefits: lorsque les États répondent à des indicateurs économiques spécifiques, les résidents de l'État deviennent admissibles à des semaines supplémentaires de prestations, dont la moitié sont payées par l'État et l'autre moitié par le gouvernement fédéral. La seconde, c'est quand le Congrès adopte une nouvelle législation accordant des extensions de prestations et paie le projet de loi complet, connu sous le nom de compensation de chômage d'urgence.

Pendant la Grande Récession, la plupart des prestations accordées aux prestataires de l'assurance-chômage qui ont manqué aux prestations normales de l'État avant de trouver un nouvel emploi ont été accordées par le biais d'actes législatifs (indemnités de chômage d'urgence) plutôt qu'en réponse à des déclencheurs économiques (prestations complémentaires). (Voir figure 3.)

figure 3

La dépendance à l'égard des programmes de prestations d'urgence est le reflet de lacunes dans les formules que les États utilisent pour déterminer le moment où les prestations complémentaires sont activées. Pour activer les prestations étendues, par exemple, le taux de chômage assuré dans un État donné doit être d'au moins 20% plus élevé qu'il ne l'était à la fois quatre et huit trimestres auparavant, et aucune semaine supplémentaire de prestations n'est fournie lorsque les taux de chômage assurés atteignent des niveaux antérieurs. 8 pour cent. Cela signifie que le programme de prestations prolongées ne répond pas aux récessions les plus graves, à la fois celles qui sont graves en raison de leur durée et celles qui sont graves en raison des taux de chômage élevés. Aggravant le problème, comme les prestations sont devenues plus difficiles d'accès, les taux de chômage assurés ont chuté, ce qui rend moins probable le déclenchement des prestations complémentaires, même lorsque les conditions économiques sous-jacentes justifient le recours aux prestations complémentaires.

En effet, en regardant en arrière au cours des trois dernières récessions, comme le montre la figure 3, la majorité des semaines supplémentaires de prestations ont été fournies par le biais de programmes d'indemnisation de chômage d'urgence plutôt que de prestations prolongées. La récession du coronavirus s'annonce similaire: le Congrès a autorisé une indemnité de chômage d'urgence en cas de pandémie au tout début de la crise. La mise en place précoce d'un programme d'indemnisation de chômage d'urgence était la bonne chose à faire. Mais il est né d'une coalition politique inhabituelle et est limité à 13 semaines.

À mesure que la récession des coronavirus s'étend, il sera important que les indicateurs économiques – plutôt que les échanges de chevaux politiques – déterminent le nombre de semaines de prestations disponibles. Sinon, nous nous retrouverons dans une situation similaire à celle où nous nous sommes retrouvés pendant la Grande Récession: des chômeurs en attente d'un compromis politique pour payer le loyer et une économie privée de la stabilisation qu'offrent les allocations de chômage à cause du calcul politique des élus .

En particulier dans le contexte de la pandémie actuelle, lorsque le vote en personne à Washington par des membres du Congrès comporte des risques importants pour la santé, il appartiendrait au Congrès d'automatiser ces processus au lieu de s'appuyer sur des votes en personne. L'extension des prestations spécifiques à une pandémie devrait être automatique et le programme de prestations étendues devrait être amélioré afin qu'il fonctionne comme le stabilisateur automatique qu'il était censé être.

Ce dont nous avons besoin: des avantages adéquats pour une stabilisation économique efficace

La fonction d’assurance chômage en tant que stabilisateur macroéconomique n’est pas un secret. Sa capacité à apaiser les difficultés économiques au niveau individuel est également bien comprise. Ainsi, pendant la Grande Récession, les décideurs fédéraux ont fait des efforts pour mettre à jour les critères d'admissibilité du programme afin que davantage de travailleurs soient admissibles aux prestations. Mais au lendemain de la Grande Récession, au cours d'une reprise lente et inégale, les dollars du chômage ne trouvaient pas leur chemin vers les personnes qui en avaient besoin. En 2012, les taux de demandes d'assurance-chômage étaient à des niveaux historiquement bas. (Voir figure 4.)

Figure 4

Il ne faut pas sous-estimer l'importance des changements que les décideurs politiques ont encouragés pendant la Grande Récession, mais ce ne sont pas les réformes structurelles essentielles nécessaires pour augmenter la réception des prestations, réduire la durée des contractions économiques et atténuer leur gravité. Les principaux domaines de changement structurel qui ont été négligés pendant la Grande Récession étaient les niveaux de prestations et la proportion de chômeurs qui ont accès aux prestations.

Les niveaux de prestations affectent la stabilisation macroéconomique de deux manières. Premièrement, et de toute évidence, plus les prestations sont élevées, plus les demandeurs d’argent doivent circuler dans l’économie. Deuxièmement, les niveaux de prestations doivent être suffisamment élevés pour que les travailleurs puissent prétendre à des prestations – plus le niveau de réception des prestations est élevé, plus la stabilisation macroéconomique se produira. Alors que la crise des coronavirus se déroule, l'une des tâches les plus importantes pour les décideurs sera de stabiliser l'économie.

Pourtant, l'augmentation des obstacles administratifs aux demandes de prestations s'est accompagnée d'une baisse simultanée des niveaux de prestations dans de nombreux États. Beaucoup de ces États sont entrés dans la Grande Récession avec des ressources inadéquates et n'ont pas été en mesure de financer les prestations sans emprunter de l'argent au gouvernement fédéral. Plutôt que d'augmenter suffisamment leurs revenus après la Grande Récession pour rembourser le gouvernement fédéral et constituer des réserves adéquates pour la prochaine crise, de nombreux États ont plutôt réduit le nombre de semaines pour lesquelles ils fourniraient des prestations et le montant d'argent que les travailleurs recevraient. (Voir les figures 5 et 6.)

Figure 5

Figure 6

Lorsque les prestations d'assurance-chômage sont dérisoires, les travailleurs peuvent choisir de ne pas les réclamer du tout, étant donné la difficulté de présenter une demande. Les montants des prestations sont rattachés aux niveaux de rémunération, ce qui signifie que les travailleurs les moins rémunérés reçoivent les prestations les plus faibles. La prestation hebdomadaire minimale peut être aussi faible que 5 $, les procédures de demande sont difficiles en raison du désinvestissement dans les systèmes administratifs discuté ci-dessus, et l'augmentation des pénalités pour trop-payés ajoute une couche supplémentaire de risque aux demandes approuvées.

En plus de chercher du travail, les travailleurs défavorisés qui sont au chômage peuvent également avoir besoin de s'occuper des enfants, de prendre des soins de santé, de résoudre les problèmes liés à d'autres prestations publiques et de faire face à des niveaux élevés de stress et d'anxiété. Compte tenu de cette constellation de facteurs, ce n'est peut-être pas un choix rationnel de consacrer du temps et de l'énergie mentale à un processus de demande lorsque le gain est si faible.

Cela est particulièrement déconcertant compte tenu de l'importance de cibler l'aide aux travailleurs défavorisés. Pour avoir l'effet macroéconomique le plus fort, les dollars devraient aller aux personnes qui les dépenseront le plus rapidement: les travailleurs défavorisés reçoivent souvent une faible rémunération pour leur travail et sont plus susceptibles de perdre leur emploi lorsque les licenciements commencent. Ces groupes de travailleurs, qui dans certains cas ont été confrontés à des générations de discrimination sur le marché du travail, sont généralement mêlés à des réseaux qui n'ont pas les ressources pour prêter main-forte dans les moments difficiles, sont moins susceptibles de pouvoir se replier sur leur propre économies et n'achètent généralement pas de nombreux biens inutiles qu'ils peuvent réduire pendant une période de chômage.

Lorsqu'ils reçoivent des chèques de chômage, les travailleurs défavorisés les dépensent rapidement afin de garder les prescriptions médicales remplies, de la nourriture sur la table et un toit. L'argent qu'ils dépensent contribue immédiatement à la stabilisation économique, mais s'il n'est pas rationnel pour eux de passer par le processus de demande de prestations, alors ces dollars ne parviendront jamais à leurs mains.

Lorsque la pandémie de coronavirus et le ralentissement économique qui en a résulté ont frappé, les décideurs politiques ont reconnu les problèmes liés aux faibles niveaux de prestations et ont versé une indemnité de chômage en cas de pandémie, soit 600 $ de prestations supplémentaires par semaine. Ces dollars supplémentaires sont un pansement bienvenu qui aidera à stabiliser l'économie américaine et à réduire les difficultés. Mais ils sont limités dans le temps et expireront probablement avant que leurs besoins économiques ne se dissipent, laissant les prestataires compter sur les faibles niveaux de prestations du programme standard.

Pendant la Grande Récession, les décideurs ont tenté d'élargir l'accès aux prestations d'assurance en modifiant les critères d'éligibilité. Mais plutôt que d'augmenter les revenus, les États ont réagi à la détresse financière en empêchant les gens d'accéder aux prestations. Aujourd'hui, on ne sait pas quand la récession des coronavirus prendra fin. Mais cela prendra fin, et quand cela arrivera, les coffres de l'État seront épuisés, et les États seront une fois de plus tentés de couper les coins en coupant les avantages.

Pour éviter de nous mettre dans la même situation que celle à laquelle nous avons été confrontés à la fin de la Grande Récession et pour garantir que les niveaux de prestations sont adéquats tout au long de cette crise, les décideurs devraient mettre en place un niveau de prestation minimum standardisé et une durée de prestation minimum suffisamment élevés pour inciter les travailleurs à demander des prestations, en particulier les travailleurs défavorisés. Les avocats suggèrent un niveau minimum de prestations de 60% du salaire hebdomadaire et une durée minimale de 26 semaines de prestations.

Conclusion: les décideurs peuvent apporter ces changements nécessaires maintenant

Pendant la Grande Récession, le système d'indemnisation du chômage a été entravé par trois problèmes clés: la famine du financement pour l'administration du programme, l'utilisation de calculs politiques plutôt que d'indicateurs économiques pour déterminer si des semaines supplémentaires de prestations seraient disponibles, et une combinaison de finances publiques et d'absence de la réglementation fédérale qui a conduit les États à réduire les niveaux de prestations. Ces trois problèmes minent la capacité de l’assurance-chômage à servir de stabilisateur macroéconomique. Pendant et après la Grande Récession, les décideurs politiques n'ont pas résolu ces problèmes structurels sous-jacents, et nous sommes entrés dans la récession du coronavirus avec un système d'indemnisation du chômage fragile et sous-préparé que nous devons abandonner avec des correctifs de dernière minute au milieu du travail à distance pour de nombreux bureaux du gouvernement.

Comme le dit le vieil aphorisme, «trompez-moi une fois, honte à vous; Trompez-moi deux fois, honte sur moi. » Pendant la Grande Récession, les décideurs politiques ont pensé qu’une crise n’était pas le moment de modifier structurellement l’un des programmes les plus fondamentaux de la résilience et de la stabilité de notre économie. Ils avaient tord. Il est maintenant temps de remédier à ces failles, nous sommes donc prêts pour les rebondissements à venir dans la crise des coronavirus et préparés pour la prochaine crise à venir.

La forme que prendra cette crise au cours des mois et des années à venir n'est pas claire, mais si le passé est un prologue, la volonté politique de réparer les pansements se dissipera avec le temps. Ainsi, lorsque la prochaine fenêtre de politique s'ouvre, plutôt que de frapper un autre pansement sur notre système de chômage, les décideurs devraient apporter trois changements clés:

• Augmenter la base de salaire imposable fédérale au même niveau que la base de salaire imposable de la sécurité sociale et l'indexer à l'inflation afin que les États disposent de ressources adéquates pour l'administration du programme
• Reconcevoir les extensions de prestations afin que le programme réponde rapidement et efficacement aux changements macroéconomiques
• Mettre en place un niveau et une durée de prestation minimale normalisés suffisamment généreux pour inciter les travailleurs à demander des prestations

Les décideurs peuvent tirer les leçons des erreurs de la grande récession et renforcer l'infrastructure de chômage de notre pays en procédant à ces changements. Ne pas le faire serait stupide.