Évaluation de la réinitialisation de l'administration Trump au Pakistan

En regardant en arrière sur les quatre dernières années, la politique pakistanaise de l'administration Trump peut être divisée en deux phases: des relations bilatérales qui étaient décidément tendues pendant les deux premières années de l'administration et, depuis 2019, une relation beaucoup plus positive marquée par la coopération sur l'Afghanistan. processus de paix et tentatives, avec un succès limité, de renforcer les relations sur d’autres fronts. La réinitialisation qui a eu lieu en 2019 n'était pas due à l'impulsivité de Trump, mais à une approche transactionnelle motivée par l'utilité du Pakistan dans le processus de paix afghan. C'est une approche qui a eu ses avantages, mais elle s'est également heurtée à des limites évidentes.

Sept décennies de relations américano-pakistanaises

Le Pakistan et les États-Unis ont établi des relations diplomatiques le 15 août 1947, le lendemain de l'indépendance du Pakistan. C'était une relation étroite pendant les premières décennies du nouveau pays, d'autant plus que les relations des États-Unis avec le rival du Pakistan, l'Inde, étaient relativement froides. À bien des égards, 1979 a marqué un tournant pour les deux pays et l'Afghanistan est devenu une caractéristique déterminante de leurs relations au cours des quatre décennies suivantes. Après l'invasion soviétique de l'Afghanistan cette année-là, le Pakistan est devenu partie au conflit soviéto-afghan et a utilisé l'argent américain et saoudien pour former et armer les moudjahidines. En 1989, lorsque les Soviétiques ont quitté l'Afghanistan, les États-Unis ont quitté la région, alimentant un sentiment viscéral d'abandon américain au Pakistan et le sentiment que l'Amérique ne pouvait pas faire confiance.

La relation des États-Unis avec l'Inde a été un deuxième facteur déterminant dans la relation américano-pakistanaise. Le Pakistan est sensible au développement des relations bilatérales entre les États-Unis et l'Inde depuis les années 1990. En 1998, l’administration Clinton a imposé des sanctions économiques coûteuses au Pakistan (à son immense angoisse) pour avoir testé ses armes nucléaires en réponse à l’essai nucléaire de l’Inde. Les inquiétudes concernant les préférences américaines sur le sous-continent persistent. Selon un sondage Pew de 2015, 53% des pakistanais interrogés ont déclaré qu'ils pensaient que les politiques américaines envers l'Inde et le Pakistan favorisaient l'Inde; seuls 13 pour cent ont déclaré être en faveur du Pakistan.

Après les attentats du 11 septembre 2001, le Pakistan a rejoint la guerre menée par les États-Unis en Afghanistan. Le Pakistan a autorisé l'OTAN à accéder aux routes d'approvisionnement à travers le pays et a reçu en retour une assistance militaire et sécuritaire considérable. Le président George W. Bush a désigné le Pakistan comme un allié majeur non-OTAN en 2004. Les relations se sont refroidies pendant l’administration Obama alors que les inquiétudes grandissaient au sujet des refuges pakistanais pour les talibans et de la présence d’al-Qaïda dans le pays. Cette histoire a, pour de nombreux Pakistanais, alimenté la conviction que les présidents républicains sont meilleurs que les présidents démocrates pour les relations américano-pakistanaises.

Un point bas et une réinitialisation

Entrez dans l'administration Trump et l'accent mis par Trump sur sa promesse électorale de faire sortir les troupes américaines d'Afghanistan. La relation avec le Pakistan pendant les deux premières années de l'administration a été caractérisée par une focalisation presque singulière sur les préoccupations américaines concernant les refuges pakistanais pour le réseau Haqqani. L'administration a déclaré qu'elle subordonnerait les liens économiques à la prise de mesures par le Pakistan contre les groupes militants et terroristes. Les choses se sont encore détériorées en janvier 2018, lorsque Trump a accusé le Pakistan de «mensonges et de tromperie» dans ses relations avec l'Amérique, tweetant qu'il avait pris l'aide américaine pour rien en retour. L'administration a coupé 1,3 milliard de dollars d'aide à la sécurité américaine à la suite du tweet de Trump.

À l'automne 2018, l'administration Trump semblait avoir calculé qu'une sortie d'Afghanistan ne passerait pas par une victoire militaire. Trump a nommé Zalmay Khalilzad comme son envoyé spécial en Afghanistan, et Khalilzad a commencé le travail extrêmement lent du processus de paix afghan. Bien que Trump se soit engagé dans une guerre des mots sur Twitter avec le Premier ministre pakistanais Imran Khan quelques semaines auparavant, Trump a écrit à Khan une lettre à l'automne 2018 pour demander de l'aide pour le processus de paix afghan. Khan, qui avait longtemps plaidé pour la réconciliation politique en Afghanistan, était à venir.

Les graines d'une réinitialisation avaient été semées. Le Pakistan a produit le mollah Baradar, le chef adjoint des talibans qui avait été détenu au Pakistan. Sa libération a contribué à relancer le processus de paix et Baradar est devenu le négociateur en chef des Taliban. À bien des égards, le Pakistan était dans une position unique pour apporter son aide, bénéficiant d'une influence auprès des Taliban et d'une relation de travail avec les États-Unis. Khalilzad a visité le Pakistan au moins 15 fois au cours des deux dernières années. Le Pakistan considère que l’accord américano-taliban signé en février est le fruit de son aide, et Khalilzad a publiquement reconnu l’aide du Pakistan dans le processus à plusieurs reprises.

La réinitialisation espérée de la relation bilatérale a été officiellement reconnue lors de la visite d'Imran Khan à Washington en juillet 2019, lorsque Trump et lui se sont rencontrés pour la première fois. Dans une présidence où les personnalités ont beaucoup compté, il était clair que ces deux politiciens célèbres devenus populistes aimaient se rencontrer. Ils ont depuis développé un lien personnel, se réunissant à nouveau en marge de l'Assemblée générale des Nations Unies à l'automne 2019 et au Forum économique mondial au début de 2020.

Lors de la première réunion avec Khan à la Maison Blanche, Trump a proposé de servir de médiateur entre l'Inde et le Pakistan sur le Cachemire, déclenchant la sonnette d'alarme à New Delhi – l'Inde a presque immédiatement répondu que le Cachemire était un problème bilatéral entre l'Inde et le Pakistan. Trump a également appelé à renforcer considérablement les liens commerciaux entre le Pakistan et les États-Unis. L’Amérique est la première destination des exportations du Pakistan, mais ces gains commerciaux n’ont pas encore été réalisés.

Néanmoins, la réinitialisation bilatérale s'est maintenue. Le Pakistan participe désormais également au processus de paix intra-afghan, même s'il n'était pas évident que le Pakistan resterait impliqué dans cette phase. Les messages de Trump sur le Pakistan ont été scrupuleusement positifs depuis la réinitialisation, ce que le pays apprécie car il cherche à dépasser une image associée au terrorisme. Les États-Unis ont donné au Pakistan 8 millions de dollars pour l'aider à lutter contre le coronavirus; Le Pakistan a rendu la pareille avec un geste de bonne volonté de dons d'équipements de protection individuelle. La présence croissante de la Chine dans la région et la volonté des États-Unis de tolérer les liens économiques et stratégiques étroits de Pékin avec le Pakistan ont également rassuré le Pakistan que les grandes puissances apprécient son partenariat.

Les avantages et les limites d'une nouvelle approche

L'approche relativement non autonome de Trump vis-à-vis de l'Inde et du Pakistan a eu des avantages, mais elle a également rencontré des limites. Alors que le Pakistan a accueilli favorablement l'offre de Trump de juillet 2019 de négocier le différend au Cachemire, cette déclaration a peut-être fait plus de mal que de bien. Certains analystes politiques indiens ont émis l'hypothèse que cela aurait pu accélérer la révocation par l'Inde de l'autonomie du Cachemire, annoncée quelques semaines plus tard, le 5 août. Pakistan sur la relation États-Unis-Inde. L’absence de rôle de l’Inde dans le processus de paix afghan a également apaisé les craintes du Pakistan. Trump a même évoqué sa «très bonne relation» avec le Pakistan lors de sa visite en Inde – un commentaire que le Pakistan a apprécié (et que New Delhi n'a pas aimé, mais a abandonné).

L'administration Trump a également adopté une approche différente pour tenter d'influencer le Pakistan. Plutôt que d’utiliser l’assistance directe comme outil pour conduire les actions du Pakistan – ce qui aurait un effet limité étant donné les relations économiques du Pakistan avec la Chine – l’administration Trump s’est appuyée sur d’autres outils pour influer sur le comportement du Pakistan. Plus particulièrement, l’administration a décidé de modifier le statut du Pakistan avec le Groupe d’action financière (GAFI), un organisme de surveillance international qui surveille le financement du terrorisme, en février 2018. Le Pakistan a été placé sur la «liste grise» de surveillance accrue du GAFI en juin de la même année; la désignation entrave l'investissement économique dans le pays et lui cause un préjudice financier. (Le Pakistan avait également été placé sur la liste grise en 2008 et de 2012 à 2015.) Dans sa tentative d'éviter d'être mis sur la liste noire, le Pakistan a pris depuis 2018 des mesures contre des groupes militants, notamment en imposant des sanctions économiques à Lashkar-e-Taiba et en prononçant des peines le chef du groupe, Hafiz Saeed, à 11 ans de prison pour financement du terrorisme. Le gouvernement Khan s'est fait un objectif clé de sortir de la liste grise, en adoptant une législation pour aider son cas. Dans son dernier examen en octobre, le GAFI a annoncé que le Pakistan avait fait des «progrès significatifs» et avait largement traité 21 des 27 mesures à prendre; il restera sur la liste grise et a jusqu'en février 2021 pour répondre aux exigences restantes. Bien que la liste du GAFI soit multilatérale et donc un outil politique moins direct que l'aide américaine, de nombreux observateurs au Pakistan la perçoivent toujours comme un instrument américain, et elle suscite une réaction de plus en plus forte chez un public qui perçoit la liste grise du Pakistan comme injuste.

Bien que Trump ait été critiqué pour avoir joué rapidement et librement avec les alliances américaines et s'être disputé avec ses ennemis, sa politique pakistanaise révèle un côté pratique. Cette approche plus transactionnelle a donné des résultats pour les États-Unis sur le processus de paix afghan et a été largement bien accueillie par le Pakistan depuis la réinitialisation.

Pourtant, les limites de la rhétorique de Trump et le manque de devoirs avant de faire des déclarations sont également apparents. Les gains commerciaux promis par Trump au Pakistan ne se sont pas concrétisés. Le secrétaire au Commerce, Wilbur Ross, s'est rendu au Pakistan en février 2020, mais les États-Unis ont eu du mal à investir au Pakistan en raison des «problèmes importants du climat des affaires au Pakistan, notamment les barrières réglementaires, la faiblesse des protections de la propriété intellectuelle et la fiscalité discriminatoire», selon le département d'État.

Avec le GAFI, l'administration Trump a choisi un outil économique plus efficace que l'aide pour encourager le Pakistan à sévir contre les groupes terroristes. Jusqu'à présent, cette approche a fonctionné. Le Pakistan est désireux de se débarrasser de son image associée au terrorisme et reconnaît de plus en plus que la stature mondiale est motivée par une ascension économique plutôt que par une importance stratégique. Pourtant, alors que les États-Unis concluent un accord avec les talibans et leur donnent une légitimité, de nombreux Pakistanais se demandent pourquoi le Pakistan est toujours décrié pour ses relations avec le groupe. L'administration Trump n'a pas offert aux Pakistanais la clarté dont ils ont besoin sur ce front.

La prochaine administration

Si Joe Biden est élu président en novembre, il trouvera une relation des États-Unis avec le Pakistan différente de celle qu'il a laissée derrière avec l'administration Obama quatre ans plus tôt, en partie parce que le Pakistan a changé mais aussi à cause des changements dans la région et du caractère unique de l'administration Trump. approche du pays.

La route vers la réinitialisation des États-Unis avec le Pakistan en 2019 est passée par l'Afghanistan. La proximité du Pakistan avec une Chine en plein essor a compensé une partie de l’angoisse existentielle du Pakistan au sujet de ses relations avec les États-Unis. Trump a, contre toute attente, équilibré avec succès les relations américaines avec le Pakistan et l'Inde d'une manière qui n'aggrave pas la paranoïa du Pakistan, et le recours de l'administration à la liste du GAFI en tant qu'outil s'est également avéré efficace pour inciter le Pakistan à prendre des mesures contre les militants. groupes.

Pourtant, cette approche est fragmentaire et opportuniste. La prochaine administration devra compléter la politique pakistanaise américaine, la rendre globale et adopter une vision à plus long terme. Cela est d'autant plus vrai que les États-Unis cherchent à retirer complètement leurs troupes d'Afghanistan – pour la première fois en plus de quatre décennies, les deux pays envisagent peut-être une relation bilatérale non motivée par l'Afghanistan. La relation américano-pakistanaise, longtemps dominée par des préoccupations stratégiques, peut devenir productive pour les deux pays, si elle est redéfinie avec soin et avec un esprit ouvert.

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