Étude sur les différences entre les lois sur l'insolvabilité bancaire et sur leur harmonisation potentielle

Cette étude identifie les procédures nationales d'insolvabilité applicables aux banques et analyse les principales différences entre elles, notamment en ce qui concerne les circonstances dans lesquelles la demande de réorganisation ou de liquidation est déclenchée, le classement des passifs et les outils disponibles pour gérer les crises bancaires.

Ce matériel a été initialement publié dans une étude commandée par la direction générale de la stabilité financière, des services financiers et de l'union des marchés des capitaux de la Commission européenne. Les opinions exprimées dans ce document sont de la seule responsabilité des auteurs et ne représentent pas nécessairement la position officielle de la Commission européenne. L’étude est disponible sur la page Web de la Commission européenne. © Union européenne, 2019.

RÉSUMÉ

La question de l'harmonisation des lois nationales sur l'insolvabilité applicables aux banques, y compris la liquidation et la réorganisation des banques, est devenue de plus en plus pertinente dans le débat d'orientation sur le traitement des crises bancaires.

Avec l'adoption de la directive sur le redressement et la résolution des défaillances bancaires (BRRD)(1) et la résolution unique
Règlement sur les mécanismes (SRMR)(2), Les colégislateurs européens ont introduit en 2014 des règles harmonisées
gestion de crise des banques, établissant un cadre pour lutter contre les établissements de crédit non viables
sont réputés d'intérêt public(3).

Ces initiatives découlent de la considération générale selon laquelle, en raison du rôle central des banques dans l'économie ainsi que de l'interdépendance générale du secteur, les défaillances bancaires peuvent se transformer en événements systémiques qui nécessitent des mesures réglementaires cohérentes et coordonnées pour permettre des interventions précoces et / ou règlement et ainsi éviter, lorsque cela est justifié, une procédure d'insolvabilité normale. À cette fin, un cadre de résolution harmonisé pour l'UE a été adopté, ainsi qu'un mécanisme de résolution unique pour la zone euro(4). Le cadre de résolution fournit des outils étendus et efficaces pour assurer la continuité des fonctions critiques de l'institution. Le nouveau cadre de l'UE contient également des mesures visant à améliorer encore la réalisation d'actions cohérentes dans le
Union bancaire en créant une autorité de résolution européenne (le Conseil de résolution unique) ainsi qu'un Fonds de résolution unique.

Lorsqu'il est estimé que la résolution d'une banque n'est pas dans l'intérêt public, le BRRD et le SRMR stipulent que les lois nationales s'appliquent. Au sein de l'UE, ces régimes nationaux d'insolvabilité (spécifiques ou non aux banques selon les États membres) diffèrent sensiblement les uns des autres. L'étude vise donc à décrire et comparer les cadres nationaux d'insolvabilité des banques des États membres, ainsi qu'à évaluer les avantages potentiels d'un régime d'insolvabilité plus harmonisé pour les banques. Il évalue la faisabilité de poursuivre l'harmonisation dans ce domaine, en tenant compte des interactions pertinentes entre le droit de l'insolvabilité et la résolution.

Les résultats de cette étude alimenteront l’analyse par la Commission de nouvelles actions potentielles pour améliorer les outils disponibles pour remédier aux défaillances bancaires. Cette étude a été réalisée dans le cadre d'un projet pilote du Parlement européen sur l'union bancaire.

Approche méthodologique de l'étude
L'étude reposait en grande partie sur une recherche documentaire, complétée par une analyse des questions juridiques. Un certain nombre d'entrevues ont été réalisées avec des praticiens pour compléter la recherche documentaire. Certains aspects de l'analyse ont été étayés, dans la mesure du possible, sur la base des données disponibles, telles que des informations sur le nombre d'émissions de certaines catégories d'instruments financiers.

L'étude comprenait notamment les objectifs suivants:

1. Cartographie et analyse des différences entre les régimes législatifs applicables au niveau national aux procédures normales d'insolvabilité bancaire.

Le principal outil méthodologique utilisé était la recherche documentaire et la portée géographique comprenait les 28 États membres, ainsi que les États-Unis (États-Unis) et la Suisse.

Les principales sources d'information étaient les journaux officiels nationaux, les sites Web des autorités nationales de surveillance et de résolution bancaires, les revues juridiques et les publications universitaires, les bases de données jurisprudentielles nationales, les études antérieures réalisées pour les institutions européennes (en particulier la Commission européenne et le Parlement) et consultations des parties prenantes.

L'analyse a couvert les principaux aspects des procédures nationales d'insolvabilité applicables aux banques, notamment:

  • Le caractère administratif et judiciaire des procédures d'insolvabilité;
  • Les circonstances en vertu des lois nationales sur l'insolvabilité applicables qui déclenchent l'application de procédures de redressement ou de liquidation;
  • Description spécifique de la hiérarchie / classement des créances dans le cadre du régime d'insolvabilité applicable à la banque, en particulier en ce qui concerne le classement des déposants;
  • Aspects procéduraux, y compris la qualité pour engager la procédure et la nomination de l'administrateur / liquidateur;
  • Le (s) principal (s) objectif (s) des procédures nationales d'insolvabilité des banques et les outils disponibles.

2. Évaluation des options potentielles disponibles en termes d'harmonisation
des régimes d'insolvabilité bancaire.

Les options disponibles en termes d'harmonisation des régimes d'insolvabilité bancaire ont été identifiées lors de consultations avec les associations professionnelles concernées au niveau de l'UE et les organismes nationaux compétents. Il s'agit notamment des autorités des marchés financiers (Autriche) / stabilité (Finlande) / surveillance (Allemagne) / surveillance (Luxembourg) / services (Malte), banques centrales nationales (Belgique, Bulgarie, Croatie, Chypre, Tchéquie, France, Grèce,
Hongrie, Irlande, Italie, Pays-Bas, Pologne, Portugal, Roumanie, Slovaquie, Slovénie, Espagne, Royaume-Uni), les autorités de résolution (Danemark, Estonie) et l'Office national suédois de la dette.

Avec les associations de l'industrie, la recherche était basée sur des entretiens, tandis que les répondants nationaux avaient la possibilité de répondre à un questionnaire écrit comprenant des questions ouvertes et fermées. En conséquence, 12 répondants nationaux ont répondu au questionnaire écrit et deux associations industrielles ont été interrogées. En outre, une réunion a eu lieu avec la Fédération bancaire européenne (EBF) à laquelle ont assisté à la fois un représentant de l'EBF et environ vingt-cinq de ses membres.

3. Considérations politiques sur le régime actuel de l'UE pour les banques FOLF.

Nous avons également réfléchi au régime politique global applicable aux banques en faillite ou susceptibles de faire faillite (FOLF). Cette réflexion nous a permis d'identifier certaines lacunes perçues et de comprendre si des éléments utiles supplémentaires pour une réflexion sur les voies potentielles d'une harmonisation plus poussée des lois sur l'insolvabilité des banques peuvent être tirés de cette analyse.

Résultat de l'analyse et points à approfondir
L'analyse effectuée montre que les régimes d'insolvabilité des banques au niveau national sont extrêmement variés, tant en termes de structure générale (administrative ou judiciaire) que d'aspects spécifiques, tels que la hiérarchie des créances ou les déclencheurs de l'ouverture de la procédure.
L'analyse s'est concentrée sur trois aspects principaux de la procédure: les déclencheurs pour ouvrir une procédure d'insolvabilité, le classement des passifs et les outils disponibles pour gérer les crises bancaires.
En ce qui concerne les déclencheurs, nous avons constaté qu'ils sont généralement liés à l'insolvabilité du bilan (passifs dépassant l'actif) et / ou à l'insolvabilité des flux de trésorerie (illiquidité).
Des spécificités nationales surviennent cependant, qu'elles se réfèrent à la possibilité de prendre en compte des éléments prospectifs (c'est-à-dire que la banque est susceptible de devenir un bilan ou un flux de trésorerie insolvable) ou à la condition préalable du retrait de l'agrément bancaire par le superviseur ( qui, dans certains cas, est le seul motif possible d’ouverture d’une procédure d’insolvabilité). Dans certains États membres, l'insolvabilité peut être déclenchée sur la base d'un
évaluation spécifique de l'intérêt public.
Notre analyse indique également que les déclencheurs pour ouvrir des régimes nationaux d'insolvabilité ne sont pas alignés dans la plupart des pays sur les déclencheurs pour déclencher la résolution, en particulier les conditions qui justifient qu'une banque soit considérée comme défaillante ou susceptible de faillir, conformément à l'article 32, paragraphe 1, de la BRRD. Sur cette base, l’étude fournit certaines considérations concernant l’opportunité d’un ensemble harmonisé de déclencheurs alignés sur ceux actuellement
FOLF sous le BRRD.
Un autre élément des cadres nationaux d'insolvabilité qui a été analysé dans l'étude est la diversité en ce qui concerne le classement des passifs. Il convient de souligner à cet égard que la législation de l'UE poursuit de plus en plus l'harmonisation du classement des passifs des banques dans le contexte de l'insolvabilité, d'abord à travers le texte original de la BRRD, puis à la suite d'interventions législatives supplémentaires, en particulier la Banque de 2017 Directive sur la hiérarchie des créanciers (BCHD, (UE) 2917/2399) et le soi-disant «Paquet bancaire», y compris la directive «BRRD2» modifiant la BRRD(5).
Cependant, l'analyse effectuée indique qu'il existe certains domaines dans lesquels le classement des passifs diverge entre les différentes lois nationales sur l'insolvabilité. Une réflexion sur l'opportunité d'une harmonisation plus poussée du classement des passifs, avec un accent particulier sur les dépôts, est ensuite présentée.
Enfin, quelques réflexions sur la question des outils disponibles en cas d'insolvabilité sont présentées. À cet égard, il convient de noter que quelques lois nationales sur l’insolvabilité des États membres prévoient des outils comparables, en termes de portée et d’efficacité, à ceux disponibles dans la résolution.

Sur la base de l'analyse descriptive, l'étude fournit quelques pistes de réflexion sur une éventuelle réforme. Ceux-ci peuvent être motivés par une série d'objectifs politiques, y compris celui de se rapprocher d'un véritable marché unique pour les banques, et l'objectif de briser le cercle vicieux entre les banques et les souverains qui a été invoqué de façon constante comme motivation pour la création de la banque. syndicat.

L'étude examine si l'ajout d'un ensemble d'outils (comparables à ceux disponibles dans la résolution) de manière harmonisée dans les lois sur l'insolvabilité de tous les États membres est une amélioration souhaitable et réalisable du cadre actuel. Nous avons également examiné certaines caractéristiques possibles d'un régime plus cohérent et prévisible, en nous inspirant en partie de l'expérience aux États-Unis et des procédures gérées par la Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC). Sur cette base, nous avons esquissé certains des éléments essentiels qui, à notre avis, devraient être proposés pour un examen plus approfondi.

(1) Directive 2014/59 / UE du Parlement européen et du Conseil du 15 mai 2014 établissant un cadre pour le redressement et la résolution des établissements de crédit et des entreprises d'investissement et modifiant la directive 82/891 / CEE du Conseil et les directives 2001/24 / CE, 2002/47 / CE, 2004/25 / CE, 2005/56 / CE, 2007/36 / CE, 2011/35 / UE, 2012/30 / UE et 2013/36 / UE et les règlements (UE) no 1093 / 2010 et (UE) no 648/2012, du Parlement européen et du Conseil, JO L 173 du 12.6.2014, p. 190–348.

(2) Règlement (UE) no 806/2014 du Parlement européen et du Conseil du 15 juillet 2014 établissant des règles uniformes et une procédure uniforme pour la résolution des établissements de crédit et de certaines entreprises d'investissement dans le cadre d'un mécanisme de résolution unique et d'un fonds de résolution unique et modifiant le règlement (UE) no 1093/2010, JO L 225 du 30.7.2014, p. 1–90.

(3) Cela s'ajoute à la directive 2001/24 / CE du Parlement européen et du Conseil du 4 avril 2001 concernant l'assainissement et la liquidation des établissements de crédit, précédemment adoptée, JO L 125 du 5.5.2001, p. 15.

(4) À des fins de lisibilité, nous appelons parfois la zone euro le champ d'application géographique des politiques de l'union bancaire, même si les pays n'appartenant pas à la zone euro peuvent également adhérer volontairement à la procédure de coopération étroite.

(5) https://www.europarl.europa.eu/legislative-train/theme-deeper-and-fairer-internal-market-with-a-strengthened-industrial-base-financial-services/package-banking-reform-package

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