En cas d'urgence nationale, le président dispose de nombreuses autorités légales, dont la plupart sont adéquates pour le poste. Mais Donald Trump est inadéquat pour faire le travail. C'est un président qui ne connaît pas bien le fonctionnement du gouvernement à tous les niveaux, en particulier le gouvernement fédéral et surtout en période de crise. Il est un président qui licencie systématiquement des personnes de la Maison Blanche qui ont une expérience pertinente ou refuse de remplir des postes critiques dans l'ensemble du gouvernement. Le résultat a été pleinement affiché pendant la pandémie de coronavirus: chaos et incompétence.
Pour comprendre les pouvoirs d’urgence d’un président, il est important de réaliser que le gouvernement fédéral est dirigé par la primauté du droit, et non par la règle d’un seul homme ou femme qui se trouve être président. Pour l'amateur, ces lois et règlements sont souvent lourds et compliqués. Souvent, un ensemble de décisions nécessite une séquence d'actions minutieuse afin de répondre aux exigences légales. Mais pour quelqu'un qui a de l’expérience et des compétences en matière de gouvernement, les autorités d’urgence du président offrent une grande flexibilité – tout comme les lois elles-mêmes.
Un peu d'histoire sur l'autorité présidentielle dans les catastrophes nationales
Pendant une grande partie de l'histoire américaine, les catastrophes ont été gérées par les autorités locales et le gouvernement fédéral, et encore moins le président, ont eu peu ou pas de rôle. Par exemple, en 1900, Galveston, au Texas, a été décimée par un ouragan, mais aucune ressource fédérale importante n'a été déployée. Au milieu du siècle, la participation fédérale à la réponse aux catastrophes naturelles n'était pas beaucoup plus solide. L'ouragan Diane a frappé la Caroline du Nord en 1955, mais le gouvernement fédéral n'a couvert que 6,2% des dommages. Mais dans les années 1970, les gouverneurs du pays faisaient pression sur le Congrès pour qu'il adopte une approche plus robuste et organisée face aux catastrophes nationales. Ils ont adopté deux projets de loi de secours en cas de catastrophe et le président Jimmy Carter a créé la Federal Emergency Management Agency (FEMA) en 1979.
En 1988, le Congrès a adopté des amendements à la loi sur les secours en cas de catastrophe qui sont largement connus sous le nom de Stafford Act. Cette loi a officialisé le processus de gestion des catastrophes aux États-Unis. La loi repose sur l'hypothèse que les États et les localités sont les premiers intervenants et que seuls peuvent évaluer le plus efficacement les dommages résultant d'une catastrophe. La loi stipule: «Sur la demande d'un gouverneur en vertu du présent article, le président peut déclarer en vertu de cette loi qu'il existe une catastrophe ou une urgence majeure.» (1)
Depuis lors, la gestion fédérale des catastrophes a connu des hauts et des bas réguliers et la fortune présidentielle a suivi. Sous le président Ronald Reagan, la FEMA a concentré sa planification et ses ressources sur les questions de «continuité du gouvernement» – l'infrastructure qui serait nécessaire pour maintenir le gouvernement en fonction en cas d'attaque nucléaire. Cela signifiait éviter les catastrophes naturelles et, par conséquent, la FEMA a mal performé lors de l'ouragan Hugo en 1989 et de nouveau lors de l'ouragan Andrew en 1992. Le successeur de Reagan, le président George H.W. Bush a finalement payé le prix.
Au moment où Bill Clinton est devenu président, la FEMA elle-même était un désastre et plusieurs projets de loi étaient en attente au Congrès pour s'en débarrasser. Au lieu de cela, le président Clinton a nommé un expert en gestion des catastrophes à la tête de l'agence et le vice-président Al Gore et son équipe «réinventer le gouvernement» ont travaillé avec la nouvelle agence pour la réformer. (2) La FEMA est devenue une agence gouvernementale modèle, agissant adroitement pendant la Inondations du Mississippi en 1993 et tremblement de terre de Northridge en 1994.
Et puis, au lendemain des attentats du 11 septembre, le Congrès a créé un nouveau département ministériel, le Department of Homeland Security, dans ce qui serait la plus grande réorganisation du gouvernement fédéral depuis des décennies. La FEMA, qui était autrefois une agence indépendante dont le chef avait une ligne directe avec le président, a été soudainement enterrée dans une bureaucratie et l'attention s'est déplacée des catastrophes courantes à la préparation aux attaques terroristes. Les États ont découvert qu'il était plus facile d'obtenir des subventions pour des équipements de protection contre les attaques biochimiques que d'obtenir des subventions pour des menaces plus courantes comme les inondations.
Le résultat a été le plus grand échec de la réponse d’urgence jusqu’à présent: la gestion lente et bâclée du gouvernement de l’ouragan Katrina. L'histoire de cet échec a été souvent racontée et je ne la raconterai pas ici. Il suffit de dire qu'il jette une ombre sur la situation actuelle. Pendant Katrina, la Maison Blanche a progressé trop lentement, ne reconnaissant la gravité de la situation que trop tard, et ne comprenant pas comment exercer les pouvoirs du gouvernement jusqu'à ce qu'il soit trop tard et que des vies soient perdues.
Katrina de Trump
Le coronavirus est Katrina du président Trump. Comme à Katrina, la Maison Blanche a mis du temps à comprendre la gravité du problème, la Maison Blanche a mis trop de temps à comprendre comment le gouvernement, en particulier l'armée, pourrait être mobilisé pour aider les intervenants civils et, la Maison Blanche a pris trop longtemps pour couper à travers un bourbier de paperasse. La seule différence majeure est que dans cette situation d'urgence, les agences de santé – et non la FEMA – sont le lieu d'action.
Le 22 janvier, Trump a dit aux Américains de ne pas s'inquiéter. Le lendemain, Wuhan, en Chine, une ville de 11 millions d'habitants, a été placée en quarantaine. Fin janvier, des experts en santé publique écrivaient des articles sur la façon de se préparer à cette pandémie, et Trump affirmait toujours que tout était sous contrôle. Ce n'était pas le cas. Le 31 janvier, Trump a annoncé qu'aucun ressortissant étranger qui était allé en Chine au cours des 14 derniers jours ne serait autorisé aux États-Unis. C'était la première reconnaissance majeure du président qu'il y avait un problème, et son action limitée s'est avérée inadéquate lorsqu'un résident de Washington en visite en Chine a finalement amené le virus sur nos côtes.
Pendant le mois suivant, alors que le virus se propageait, Trump a poursuivi ses évaluations optimistes, affirmant même le 26 février que le nombre de cas était en baisse. Enfin, le 11 mars – 50 jours après la mise en quarantaine de Wuhan – Trump s'est adressé à la nation sur le virus. D'ici là, son comportement avait changé; il prenait enfin la question au sérieux et annonça que le vice-président Pence serait en charge d'un groupe de travail spécial sur la question.
Depuis lors, Trump a commencé à découvrir les nombreuses façons dont le président des États-Unis peut utiliser des pouvoirs d'urgence pour intervenir dans une pandémie.
Par exemple, à mesure que la crise augmentait, les employés des hôpitaux ont constaté qu'ils étaient considérablement à court de l'équipement de protection nécessaire pour assurer leur sécurité, car les patients suspects de coronavirus sont arrivés à l'hôpital. Le 18 mars 2020, le président a déclaré qu'il invoquerait la Defense Production Act qui permet au gouvernement américain de mobiliser l'industrie privée pour produire tout ce dont le gouvernement a besoin. La loi a été adoptée en 1950 afin de répondre aux besoins de production de la guerre de Corée. L'invocation de l'acte par Trump a cependant été obscurcie par la confusion typiquement Trumpienne (on ne savait pas immédiatement ce que le président autorisait précisément à produire). Mais l'essentiel est que cette autorité existe depuis 69 ans; il aurait pu être invoqué beaucoup plus tôt et avec plus de clarté.
Un autre exemple d'incompétence administrative concerne la question des kits de test. La Corée du Sud, l'un des pays les plus durement touchés par la pandémie, testait 10 000 personnes par jour, dont beaucoup dans des centres de dépistage, tandis que les États-Unis étaient aux prises avec une pénurie de kits. Les tests sont essentiels à une pandémie. Sans cela, nous volons à l'aveugle, sans savoir à quel point le virus est répandu et qui a peut-être déjà été infecté.
Le problème a commencé dans les Centers for Disease Control and Prevention où un test a été développé et distribué le 5 février. Cependant, le test s'est vite révélé défectueux et la distribution a cessé. Le 6 mars, le président a déclaré aux journalistes: « Quiconque veut un test obtiendra un test, c'est le résultat. » Il s'est vite avéré faux.
Entre-temps, fin février, alors que la pandémie s'accélérait, l'Organisation mondiale de la santé distribuait plus d'un million de tests dans le monde. En février, la Food and Drug Administration a invoqué des «tests d'utilisation d'urgence», ce qui a permis aux laboratoires privés, aux laboratoires hospitaliers et aux laboratoires de santé publics de court-circuiter la bureaucratie et de poursuivre le développement des tests. Roche Pharmaceuticals, a été l'une des premières sociétés à avoir obtenu une autorisation d'utilisation d'urgence (EUA). Quelques semaines après que le président a déclaré aux journalistes que tout le monde pouvait être testé, des laboratoires de tout le pays reçoivent des EUA afin de développer leurs propres tests, mais la demande de tests est toujours en avance sur l'offre. Entre-temps, des semaines se sont perdues et l'incertitude a régné.
Cependant, les «tests d'utilisation d'urgence» ont été la solution à la débâcle des tests. C’est une disposition du statut de la Food and Drug Administration. L'EUA n'est pas aussi ancienne que la Defense Production Act, mais elle est assez ancienne. Introduit en tant qu'amendement à la loi fédérale sur les aliments, les médicaments et les cosmétiques en 2004, il supprime les formalités administratives impliquées dans le développement d'un nouveau médicament ou d'un nouveau test en cas d'urgence. Selon la FDA:
L'article 564 permet au commissaire de la FDA d'autoriser l'utilisation d'un produit médical non approuvé ou l'utilisation non approuvée d'un produit médical approuvé lors d'une urgence déclarée impliquant un risque accru d'attaque contre le public ou les forces militaires américaines, ou un potentiel important d'affecter la sécurité nationale .
La FDA a émis des EUA pour de nombreuses autres maladies potentiellement dévastatrices, comme Ebola, MERS et le virus Zika. En d'autres termes, cette clause aurait dû être invoquée en janvier ou au moins dès que les tests CDC se sont révélés défectueux et nous aurions eu un énorme bond en avant pour obtenir les tests.
L'essentiel
Imaginez un autre scénario – celui où un groupe de bureaucrates du Conseil de sécurité nationale aurait pu entrer dans le bureau ovale à la mi-janvier avec une liste de choses que le président devrait faire pour se préparer à une pandémie. (3) En tant que général John Allen, vétéran de nombreuses réunions dans la salle de situation, dit: «La cohérence dans la résolution des problèmes vient du personnel du Conseil de sécurité nationale.» (4) Imaginez à quel point les choses auraient pu être différentes si la plupart des responsables de Trump qui avaient participé à une pandémie L'exercice organisé pendant la transition (qui utilisait un scénario où 600 000 Américains sont morts) était toujours en fonction et maîtrisait les subtilités de leurs départements.
Mais l'administration Trump s'est privée de l'expertise nécessaire lorsqu'elle a autorisé la section du Conseil de sécurité nationale qui avait été créée pour planifier le démantèlement des pandémies sous prétexte de «rationaliser». Et le roulement dans les rangs des nominations de Trump a été si important et si sans précédent qu'ils ont peu de fonctionnaires expérimentés à la tête de grands départements.
De toute évidence, personne ne s'attend à ce qu'un président entre en fonction en connaissant les tenants et aboutissants des règlements de la Food and Drug Administration ou les autorités dans un texte législatif élaboré pour la guerre de Corée. Mais nous devons nous attendre à ce que notre président préside une Maison Blanche où les gens ont une connaissance approfondie de toutes les parties du gouvernement et peuvent lui fournir, à tout moment, la gamme complète des options disponibles pour un président confronté à une urgence nationale.
Malheureusement, ce n'est pas le président que nous avons.
(1) Page 81, Pourquoi les présidents échouent
(2) L'auteur a travaillé pour le vice-président Gore à la Maison Blanche sur ce projet.
(3) C'est ce qui s'est produit dans le petit pays de Singapour où la pandémie a été rapidement maîtrisée.
(4) Rencontre avec le général Allen, 20 mars 2020
