Avec des troupes et du personnel de plus de 10 000 personnes et un budget supérieur à 500 millions de dollars, la FINUL – la Force intérimaire des Nations Unies au Liban, âgée de 42 ans – ne se sent pas satisfaite. Les Libanais dénoncent l’impuissance des soldats de la paix des Nations Unies à mettre un terme aux violations répétées par Israël de l’espace aérien souverain du Liban ou à forcer Israël à se retirer du territoire libanais qu’il occupe dans le nord de Ghajjar. Les Israéliens et les Américains énumèrent des exemples de l'inefficacité de la FINUL à découvrir ou à empêcher les provocations du Hezbollah, et plus particulièrement la découverte par Israël en 2019 du Hezbollah creusant des tunnels profondément en dessous de la Ligne bleue vers Israël, presque littéralement sous le nez des Casques bleus des Nations Unies. Malgré un leadership fort et bien considéré de l’actuel commandant de la FINUL, quelque chose ne semble pas juste.
La mission s'apprête à renouveler son mandat annuel devant le Conseil de sécurité en août. Qu'est-ce que la FINUL a accompli et non? Quelles sont les attentes réalistes de la FINUL dans les circonstances actuelles et comment Washington devrait-il aborder le processus de renouvellement?
La trame de fond
L'histoire de la FINUL peut être divisée en «ancienne» FINUL, créée en 1978 pour surveiller le retrait israélien du sud du Liban, et «nouvelle» FINUL, une version accélérée en place depuis 2006, avec 15 000 soldats autorisés, des ressources maritimes et une mandat. La «nouvelle» FINUL est le résultat direct de la tentative des membres du Conseil de sécurité de s'attaquer aux causes de la guerre de l'été 2006 que le Hezbollah a provoquée avec Israël, dans l'espoir d'empêcher que cela ne se reproduise.
En tant qu'ambassadeur des États-Unis au Liban à l'époque, j'étais avec le secrétaire d'État adjoint aux Affaires du Proche-Orient, C. David Welch, faisant alors la navette entre Beyrouth et Jérusalem. Nous avons eu des discussions intensives les 6 et 9 août 2006 avec le président du Parlement Nabih Berri et le Premier ministre Fouad Siniora sur la formulation d'un projet du Conseil de sécurité sur la cessation des hostilités et le mandat de la FINUL. À un moment donné, David et moi avons regardé Siniora arpenter son bureau, dialoguant avec la secrétaire d'État Condoleezza Rice sur un téléphone à haut-parleur pendant que des avions israéliens bourdonnaient Beyrouth et que l'air extérieur était noir de brûlures de réservoirs de carburant bombardés par les Israéliens.
Nous avons persuadé les Libanais de consentir à un mandat renforcé de la FINUL et ils ont accepté de déployer les Forces armées libanaises (FAL) dans le sud pour la première fois depuis des décennies. Mais nous n'avons pas réussi à amener Siniora ou Berri à accepter les autorisations explicites du chapitre VII – qui auraient donné à la FINUL des pouvoirs d'exécution. Sans le consentement du Liban, la possibilité que le Conseil de sécurité cite le chapitre VII pour la FINUL s'est évaporée.
Le 11 août 2006, les membres du Conseil de sécurité ont adopté la résolution 1701, appelant à la cessation de toutes les hostilités et élargissant le mandat et la taille de la FINUL à 15 000 soldats. Entre autres choses, la FINUL a été chargée d'aider les FAL à établir, entre la Ligne bleue et le fleuve Litani, «une zone exempte de tout personnel armé, d'avoirs et d'armes autres que ceux du Gouvernement libanais et de la FINUL».
Les lacunes
Mais cette mission a toujours été plus ambitieuse que réelle. Le gouvernement libanais n'a jamais été en mesure de déployer les 15 000 soldats des Forces armées libanaises (correspondant aux niveaux de troupes autorisés par la FINUL un par un) qui avaient été promis en 2006. Des combattants et des armes du Hezbollah sont présents dans le sud, et la FINUL n'a ni le mandat ni la capacité de les chasser . Compte tenu de cet écart béant entre les objectifs et la réalisation, il n'est pas étonnant que, chaque année, lorsque le mandat de la FINUL doit être renouvelé au Conseil de sécurité de l'ONU, Washington tente de renforcer encore son mandat tout en remettant en question les coûts annuels de 500 millions de dollars, pour lesquels les États-Unis la part évaluée est d'environ 27%. (Dans l'ensemble, les États-Unis ont actuellement un milliard de dollars d'arriérés de contributions à l'ONU, un fait présenté par les Chinois et d'autres dans toute discussion sur les compressions budgétaires).
Lors du renouvellement du mandat d'août 2019, Washington a inséré un libellé exigeant que le secrétaire général des Nations Unies fasse rapport sur l'efficacité de la FINUL. Le rapport, publié le 1er juin, est une lecture vivifiante, un document inhabituellement clair de la FINUL luttant contre les agriculteurs locaux, les villageois, les soi-disant militants écologistes, etc. – tous sans aucun doute liés au Hezbollah. Le rapport laisse également un sentiment de désespoir concernant le déploiement des FAL dans le sud, étant donné l'implosion financière du Liban empêchant le recrutement supplémentaire et la nécessité pour les FAL de contribuer aux troubles civils ainsi qu'au terrorisme et aux menaces pour la sécurité ailleurs dans le pays.
Les parties du rapport du Secrétaire général décrivant l'efficacité réelle de la FINUL, telles que son leadership dans la coordination tripartite essentielle et la déconfliction entre les Israéliens et les Libanais (qui ne communiquent pas bilatéralement) ne conduisent pas à conclure que 10 000 soldats actuellement déployés sont nécessaires . Les activités de développement local et les activités humanitaires valables de la FINUL visant à instaurer la bonne volonté dans le sud pourraient vraisemblablement être assumées par d’autres parties des Nations Unies, si des fonds étaient disponibles.
Qu'est-ce qui est réaliste maintenant?
Il est donc légitime pour les décideurs américains de se demander si la FINUL vaut toujours l'investissement. La FINUL joue-t-elle vraiment un rôle dans la stabilisation du sud et décourage les affrontements libano-israéliens? La position officielle du gouvernement libanais est apparemment oui, car Beyrouth a officiellement demandé le renouvellement de son mandat. Je suppose que les Israéliens ont des sentiments mitigés, mais tout changement du statu quo pourrait facilement conduire à une escalade ou à une confrontation entre Israël et le Hezbollah.
À mon avis, les réponses devraient provenir de ce qui est réaliste et de ce que nous attendons vraiment de la FINUL. Tout comme arrêter les violations par Israël de l’espace aérien libanais dépasse les capacités de la FINUL, le désarmement physique du Hezbollah n’allait jamais en faire un mandat. De plus, les pays fournisseurs de contingents ne souscriraient pas non plus aux affrontements inévitables qui résulteraient d'un désarmement forcé.
La prévention de la contrebande d'armes a été truquée dans le mandat de la résolution 1701, la FINUL ayant été priée d'aider le gouvernement libanais «à sa demande» à sécuriser les frontières du Liban et à empêcher l'infiltration d'armes. Pas de surprise: le Liban n'a jamais demandé un tel soutien et, surtout sous l'actuel cabinet soutenu par le Hezbollah, il est peu probable qu'il reconsidère à moins que les membres du Conseil de sécurité n'insistent (ce qui nous ramène à l'argument du chapitre VII). L'Iran et le Hezbollah continuent donc le trafic d'armes via la Syrie, limité uniquement par les opérations transfrontalières israéliennes en Syrie (souvent via des violations de l'espace aérien libanais) et la volonté russe de les ignorer. Et comme nous le voyons dans les exemples énumérés dans le rapport du Secrétaire général et démontrés par la découverte du tunnel d'Israël en 2019, le Hezbollah n'est pas immobilisé ni expulsé du sud.
Il y a ensuite la zone exempte d'armes qui devait être établie entre la Ligne bleue et le fleuve Litani. Trop de rapports antérieurs de la FINUL avec un langage ambigu et torturé suggèrent que la FINUL adopte une approche «ne voir aucun mal, n'entendre aucun mal, ne parler aucun mal» aux dépôts d'armes potentiels. Mais la triste réalité est que le Hezbollah ne dépend plus des armes dans le sud. Selon tous les rapports, le Hezbollah possède des stocks de roquettes à longue portée sophistiquées et d'autres armements au nord du Litani – au-delà de la zone d'opérations de la FINUL. Les armes du Hezbollah, où qu'elles se trouvent, mettent finalement le Liban en danger d'attaques israéliennes (et sont la cause immédiate des survols détestés), mais une zone exempte d'armes au sud du Litani n'a plus autant d'importance aujourd'hui qu'en 2006. On pourrait dire, en fait, que le libellé de la résolution 1701 a fini par être contre-productif, puisque le Hezbollah a déboursé ses armes dans tout le Liban plutôt que de concentrer les armes dans le sud.
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La valeur de la FINUL pour contraindre le Hezbollah se résume à sa taille. Par ses chiffres absolus, il sature essentiellement le sud. Même s'il peut parfois échapper à l'examen de la FINUL, comme le montrent les tunnels, le Hezbollah ne dispose pas de la liberté de mouvement presque totale dans le sud dont il jouissait sous «l'ancienne» FINUL. Il est difficile d'imaginer que le Hezbollah parvienne aujourd'hui à réussir le type d'enlèvement transfrontalier sophistiqué en Israël qui a déclenché la guerre de juillet 2006. Les tirs de mortier du Hezbollah à travers la Ligne bleue ou dans le territoire contesté des Fermes de Shebaa, qui étaient fréquents avant 2006 (et auraient toujours pu déclencher un conflit plus important), sont désormais rares. Le rythme soutenu des patrouilles de la FINUL oblige certainement le Hezbollah à revenir sur ses propres ambitions pour le sud. Imaginez combien il serait plus facile pour le Hezbollah d'infiltrer tous les coins du sud, si la FINUL n'était pas présente. Certes, s'il s'agit de stabilité, c'est une stabilité fragile. Mais moins de marge de manœuvre pour le Hezbollah signifie moins de risques de provocations ou d'erreurs de calcul qui pourraient provoquer la prochaine guerre.
Le rythme soutenu des patrouilles de la FINUL oblige certainement le Hezbollah à revenir sur ses propres ambitions pour le sud.
Ce que Washington devrait faire
À l’approche du débat sur le renouvellement du mandat, une approche sensée pour les États-Unis consisterait à s’inspirer des recommandations utiles et pratiques du rapport du Secrétaire général et à insister pour accélérer leur mise en œuvre. Le rapport note l'utilisation potentielle de la surveillance de haute technologie, y compris l'utilisation de drones (non armés) pour surveiller les zones désormais interdites aux patrouilles terrestres, y compris les zones dites agricoles et les zones environnementales. Des véhicules plus légers et des patrouilles plus petites rendraient plus difficile pour les villageois alignés sur le Hezbollah de bloquer les patrouilles sous prétexte que les véhicules lourds actuellement utilisés détruisent l'infrastructure. La consolidation des bases et de nouveaux points d’observation pour tenir compte de l’évolution des circonstances sur le terrain (comme les vues bloquant la construction des murs en T israéliens) pourrait améliorer les performances de la FINUL. La liste continue. Ce sont ces étapes qui, une fois mises en œuvre, pourraient permettre à la FINUL de diminuer ses effectifs, même si la connaissance de la situation de la FINUL augmenterait.
Aucun de ces changements proposés n’a nécessité d’ajuster le mandat de la FINUL. Mais, si le mandat est simplement reconduit (comme les Libanais l'ont demandé, et comme d'autres membres du Conseil de sécurité seraient enclins à le faire), les chances sont élevées – compte tenu de l'inertie bureaucratique et des contraintes financières habituelles – que les opérations de la FINUL au moment de le renouvellement du mandat en 2021 nous laissera le même sentiment insatisfaisant qu'aujourd'hui. De nouvelles capacités ne se produiront pas sans pression et attention.
De nouvelles capacités ne se produiront pas sans pression et attention.
La taille de la FINUL est sa force mais explique aussi le coût. Plutôt que de débattre maintenant des membres du Conseil de sécurité sur le nombre ou les coûts des troupes, Washington pourrait envisager de déposer une proposition par laquelle le mandat actuel est reconduit sans changement significatif – mais pour une période limitée de peut-être six ou huit mois plutôt qu'une année entière. Lier la mise en œuvre des recommandations du Secrétaire général et les futurs renouvellements de mandats exercerait des pressions sur la FINUL pour qu'elle progresse plus rapidement que ne le font habituellement les activités des Nations Unies. Le renouvellement du mandat de l’année dernière a chargé le secrétaire général de formuler les recommandations dans son rapport du 1er juin. Le renouvellement de cette année pourrait lui demander de publier un rapport d'étape dans les trois mois sur les mesures prises jusqu'à présent et un calendrier détaillé des étapes futures pour une mise en œuvre complète.
L’accélération du débat sur le renouvellement du mandat exercera également des pressions sur le gouvernement libanais pour qu’il ne bloque pas le déploiement de nouvelles technologies, si les Libanais comprennent que la poursuite du statu quo entraînera la liquidation de la FINUL. Une fois la surveillance de haute technologie et les autres changements intégrés aux opérations de la FINUL, permettant à la FINUL de connaître la situation grâce à la technologie, les futurs renouvellements de mandat pourraient alors envisager de réduire le niveau des troupes et le prix annuel d'un demi-milliard de dollars. (Tout comme je suppose que les recommandations du Secrétaire général de la FINUL ont été faites de bonne foi et non pas simplement pour apaiser les Américains, je suppose que les questions de Washington sur l'efficacité de la FINUL sont sincères et ne sont pas seulement liées à des coupes budgétaires.)
Un plus grand défi pour la discussion sur le renouvellement du mandat est de savoir comment faire pression politiquement sur les Libanais pour qu'ils prennent au sérieux les obligations de la résolution 1701. On ne peut pas reprocher aux FAL le manque de déploiement dans le sud. Sous les gouvernements successifs de Beyrouth, le LAF n'a reçu ni orientation politique (ni couverture) ni soutien financier pour le faire. Peut-être, malgré les perspectives décourageantes de déploiement des FAL dans le rapport du Secrétaire général et les crises actuelles au Liban, le Conseil de sécurité pourrait exiger que la FINUL élabore avec Beyrouth un plan spécifique, une liste des besoins en ressources et un calendrier pour enfin remplir l'engagement d'un grand déploiement à grande échelle des FAL au sud.
Il convient de rappeler que la résolution 1701 n'impose pas seulement des responsabilités aux Libanais, mais aussi aux Israéliens. Comme j'essaie souvent de le signaler aux interlocuteurs libanais, le Hezbollah, dans sa contrebande d'armes, crée la menace qui provoque les violations aériennes israéliennes que le Hezbollah utilise ensuite pour justifier ses armes. Mais, oui, la FINUL doit également continuer de surveiller et de signaler les violations aériennes d’Israël (y compris les bombardements en Syrie) et son occupation du nord du Ghajjar en tant que violations de la résolution 1701, ce qu’elles sont. Un effort concerté de Washington pour renforcer l’efficacité de la FINUL tout en tenant l’ONU responsable de la mise en œuvre de ce que le Secrétaire général a proposé pourrait aider à réduire les violations par toutes les parties – cela en vaut la peine.
