COVID-19 a-t-il entamé la crédibilité de l'UE dans les Balkans?

Le soft power de l'Union européenne, dû en grande partie à l'attrait de son modèle, pourrait être compromis par COVID-19. L’influence extérieure de l’UE est plus forte dans les pays qui cherchent à imiter l’UE et à en devenir membres, principalement aujourd’hui dans les Balkans occidentaux: Albanie, Bosnie-Herzégovine, Kosovo, Monténégro, Macédoine du Nord et Serbie.

Cependant, le manque de solidarité entre les pays de l'UE au cours des premières semaines de la réponse à la crise COVID-19, la fermeture des frontières qui a laissé de nombreuses personnes bloquées et le manque apparent de préoccupation pour les besoins de la région ont nui à l'image de l'UE dans les Balkans.

La réaction initiale chancelante de l’UE envers ses voisins du sud-est de l’Europe n’a pas aidé à améliorer les perceptions. Elle a initialement interdit les exportations de fournitures médicales vers eux, et même si cette étape a été corrigée par la suite, elle a laissé une impression d'abandon. Bien que l'UE ait reprogrammé et complété l'aide en cours pour aider ces pays à répondre aux besoins de crise, elle ne les a pas inclus dans son propre paquet de sortie de crise. En conséquence, la crédibilité de l’action de l’UE dans la région, déjà érodée par des pourparlers d’adhésion apparemment interminables et la fatigue de l’élargissement, semble avoir encore été entamée.

La concurrence de la Chine et de la Russie pour gagner les cœurs et les esprits dans les Balkans

Sous prétexte de s'attaquer à la crise économique et de santé publique, les pays des Balkans sont retombés dans un régime autoritaire, malgré les incitations pro-démocratiques de l'UE.

COVID-19 a encouragé la Chine et la Russie, déjà actives dans les Balkans, à essayer de combler le fossé géopolitique grandissant en offrant une assistance et des investissements ainsi que des reportages négatifs, des fausses nouvelles et de la désinformation à destination de l'UE. Les médias pro-russes décrivent l'aide de l'UE comme un effort tardif pour rattraper le soutien russe et chinois. Les histoires incluent des rumeurs sur l’effondrement imminent de l’UE en raison de son incapacité à faire face à la pandémie, de l’égoïsme de l’Union dans ses actions extérieures et de son exploitation de la crise pour défendre ses propres intérêts. En revanche, ces sources décrivent la Russie et la Chine comme les seules puissances dignes de confiance de la crise et comme des sauveurs qui ont aidé l'Italie et la Serbie pendant que l'UE tergiversait.

Les déclarations des dirigeants politiques en Serbie renforcent ce récit, en s'appuyant sur les affirmations de longue date du gouvernement selon lesquelles le pays bénéficie de liens étroits avec la Chine et la Russie ainsi qu'avec l'UE. Le président Aleksandar Vučić a appelé la solidarité européenne « un conte de fées » et a déclaré que la Chine était le seul pays capable de fournir une aide substantielle à la Serbie pendant la crise. Des affiches du président Xi Jinping et des drapeaux chinois ont été affichés bien en vue à Belgrade pendant plusieurs semaines. Des images de la première ministre Ana Brnabić rencontrant le premier des onze avions russes transportant des fournitures ont été diffusées en direct à la télévision serbe.

La surveillance des médias par le CACR (1) montre qu'entre mars et mai 2020, les articles de presse serbes sur la Chine sont devenus beaucoup plus positifs et les articles sur l'UE plutôt plus négatifs (figure 1). La télévision d'État serbe a régulièrement présenté l'UE sous un jour négatif, tout en décrivant la Chine et la Russie de manière positive.

Mais les réactions ont différé à travers les Balkans. Certains pays, en particulier le Kosovo, se sont montrés moins euphoriques quant à l'aide de la Chine et de la Russie et ont davantage apprécié l'aide de l'UE et des États-Unis. L'Albanie reste le pays le plus pro-UE de la région, malgré le soutien économique de la Chine. Au plus fort de l'épidémie, le Premier ministre albanais Edi Rama est allé voir l'avion transportant 30 médecins albanais en Italie et a prononcé un discours en italien, déclarant « Nous n'abandonnons pas un ami dans le besoin ». Le Premier ministre italien Giuseppe Conte l'a remercié et l'aide albanaise à l'Italie a été largement couverte par les médias italiens. Néanmoins, l'euroscepticisme en Albanie est en augmentation et une minorité vocale a diffusé des messages anti-UE pendant la crise COVID-19.

Malgré l'engagement de longue date de l'UE en tant que principal bailleur de fonds des Balkans occidentaux, l'UE a encore du chemin à parcourir avant de devenir le partenaire privilégié de la région dans les perceptions collectives.

Malgré l'engagement de longue date de l'UE en tant que principal bailleur de fonds des Balkans occidentaux, l'UE a encore du chemin à parcourir avant de devenir le partenaire privilégié de la région dans les perceptions collectives. Le sondage de mars 2020 de l'International Republican Institute dans les Balkans occidentaux (à l'exclusion de l'Albanie) a révélé que les personnes interrogées avaient une perception différente des liens économiques de leur pays avec les pays étrangers. Une majorité de répondants serbes ont identifié la Chine et la Russie comme les principaux partenaires économiques de leur État, tandis que la plupart des répondants kosovars ont cité les États-Unis et l'Allemagne. En Bosnie-Herzégovine, en Macédoine du Nord et au Monténégro, les répondants étaient partagés entre l'identification des pays occidentaux, la Chine, la Russie et la Turquie comme leurs principaux partenaires économiques.

Néanmoins, le sentiment envers les différents partenaires étrangers n'est pas profondément enraciné. La figure 2 montre la voie que les répondants estiment que la politique étrangère de leur pays devrait suivre. Les répondants monténégrins sont les plus convaincus du renforcement des liens avec l'UE et l'Occident. En Serbie, 43% des répondants sont favorables à un cours de politique pro-UE et pro-occidental, tandis que 46% sont favorables à des politiques équilibrées ou pro-russes. La moitié des personnes interrogées avaient une opinion favorable de la Chine, sauf au Kosovo où le taux était de 14%. En Serbie, 85% des répondants ont une attitude favorable envers la Chine, contre seulement 63% envers l'Allemagne.

Aide de l'UE aux Balkans

L'UE a annoncé le 29 avril un programme d'aide de 3,3 milliards d'euros pour les Balkans occidentaux. Il implique le soutien de la Commission et de la Banque européenne d'investissement pour les besoins d'urgence, la relance et la reconstruction. La figure 3 donne la ventilation du programme de soutien et sa répartition par pays.

Cette annonce est intervenue à la veille d'un sommet UE-Balkans occidentaux prévu depuis longtemps, tenu par vidéoconférence le 6 mai 2020. La déclaration du sommet comprenait une réprimande inhabituelle: «Le fait que le soutien et la coopération (de l'UE) vont bien au-delà de ce que tout autre partenaire a fourni à la région mérite d'être reconnu par le public.» Le président Vučić a répondu à cette remarque et à d'autres remarques critiques des dirigeants de l'UE en reconnaissant les efforts de l'UE. Le président du Conseil de l'UE, Charles Michel, a reconnu l'aide de la Serbie aux résidents italiens et l'aide aux autres pays des Balkans.

Outre l'aide financière, l'UE a inclus les Balkans occidentaux dans son programme d'achat conjoint d'équipements de protection individuelle et de dispositifs de franchissement de la frontière «voie verte», conçus pour garantir que les contrôles et les contrôles médicaux des travailleurs des transports n'entraînent pas de retards de plus de 15 minutes – une mesure cruciale étant donné que 83% des exportations de la région vont aux pays de l'UE, dont une grande partie est transportée par la route. La Commission a annoncé pour plus tard en 2020 un plan économique et d'investissement à plus long terme nécessaire pour lutter contre des décennies de sous-investissement dans les infrastructures, un domaine dans lequel la Chine est particulièrement active. La Banque européenne pour la reconstruction et le développement, qui n'est pas une institution de l'UE, est intervenue rapidement après le début de l'épidémie avec des fonds supplémentaires pour le sauvetage, la reconstruction et le relèvement.

L'UE a accompagné son aide d'un récit de solidarité avec la région. En annonçant le paquet de 3,3 milliards d'euros, le président de la Commission a déclaré: «Nous avons une responsabilité particulière d'aider dans cette pandémie nos partenaires dans les Balkans occidentaux, car leur avenir est clairement dans l'Union européenne. »

Mais cette formulation s'épuise car l'adhésion reste un objectif difficile à atteindre. Les Balkans étaient déçus que le sommet de mai n'ait pas donné un signal plus fort. Mots clés – tels que élargissement – manquaient dans la déclaration finale et les pays des Balkans devaient se contenter du terme plus vague perspective, utilisé depuis deux décennies. «Améliorations» dans le processus d'adhésion, il s'agit davantage de garder les États membres prudents à bord que de rendre l'adhésion crédible à la population de la région. La décision longtemps retardée de l’UE en mars d’ouvrir des pourparlers d’adhésion avec l’Albanie et la Macédoine du Nord a été une mesure positive, mais aucune date de début n’a été fixée et l’Albanie doit faire face à des obstacles supplémentaires. Après huit ans de pourparlers avec le Monténégro et près de sept ans avec la Serbie, il est peu probable qu'un nouveau membre se joigne dans un avenir prévisible.

Recommandations

Si l'UE souhaite retrouver son influence dans les Balkans à la suite de COVID-19, elle doit affiner les incitations et la conditionnalité. Cela signifie transporter à la région un sentiment plus profond d'attachement et d'inclusion et l'identification de nouvelles façons d'impliquer les citoyens des Balkans dans les institutions et programmes européens. L'ampleur de l'aide financière devrait correspondre à l'objectif ambitieux d'intégrer progressivement la région dans l'UE. En échange, les dirigeants des Balkans doivent établir des formes de gouvernement sans équivoque démocratique, améliorer la gouvernance, lutter contre la corruption et fournir une démonstration convaincante de la réconciliation et de l'engagement avec les voisins et les minorités.

Si l'UE souhaite retrouver son influence dans les Balkans à la suite de COVID-19, elle doit affiner les incitations et la conditionnalité.

Les Balkans devraient être pleinement inclus dans la «reprise verte» de l’UE et les efforts pour construire un marché unique numérique. La transition probable vers un découplage partiel de la Chine et la délocalisation des emplois vers l'Europe pourraient créer de nouvelles opportunités pour les pays des Balkans, avec leurs marchés du travail compétitifs, leur proximité géographique avec l'UE et les perspectives d'une éventuelle adhésion à l'UE. L'UE devrait travailler avec les pays candidats pour améliorer leur climat d'investissement et rendre leurs perspectives d'adhésion à l'UE plus crédibles. L'UE devrait faire des Balkans une région prioritaire pour son nouvelle initiative pour lutter contre la désinformation liée à COVID-19.

En rupture avec le précédent, l'UE pourrait envisager une nouvelle processus d'adhésion en deux étapes encourager les réformateurs de la région et convaincre les gouvernements de l'UE que les futurs membres ne répéteront pas le type de recul de l'état de droit observé en Hongrie et en Pologne. Dans un premier temps, les pays candidats seront progressivement introduits dans le marché unique et bénéficieront progressivement des fonds structurels, pour autant qu'ils démontrent leur attachement à la démocratie et à l'État de droit. Lorsqu'ils auront établi un bilan convaincant et mené à bien les négociations d'adhésion, ils pourraient passer de cette nouvelle forme d'adhésion probatoire à l'adhésion à part entière. Cette idée pourrait être explorée dans le Conférence sur l'avenir de l'Europe, que le gouvernement allemand a l'intention à relancer au second semestre 2020 sous sa présidence, après report en raison de COVID-19.

Une assistance renforcée pour le relèvement et la reconstruction après l'épidémie pourrait fournir l'occasion de renforcer la conditionnalité, tandis que l'aide d'urgence et l'aide humanitaire restent fondées sur les besoins. La conditionnalité devrait concerner une gestion économique saine, des nécessités sociales et économiques, des objectifs politiques communs, la démocratie et l'état de droit.

Un février 2019 papier (qui portait sur la Bosnie-Herzégovine mais dont les conclusions sont pertinentes pour la région dans son ensemble) a suggéré qu'une telle conditionnalité pourrait s'appliquer aux Assistance de l'UE dans le cadre du prochain plan économique et d'investissement de l'UE pour les Balkans occidentaux et du programme d'aide à la préadhésion (IAP) de l'UE pour 2021-2017, ainsi que d'une assistance macrofinancière.

La crédibilité de l’UE en tant qu’acteur de soft power auprès des pays du monde entier dépend de la démonstration de son efficacité à sauvegarder les valeurs fondamentales au sein de l’Union et dans son propre jardin. Cela dépend autant des perceptions que des mesures objectives prises.

La crédibilité de l’UE en tant qu’acteur de soft power auprès des pays du monde entier dépend de la démonstration de son efficacité à sauvegarder les valeurs fondamentales au sein de l’Union et dans son propre jardin. Cela dépend autant des perceptions que des mesures objectives prises. Dans les Balkans, l'impression négative de la réaction COVID initiale nécessitera du temps pour être corrigée: l'interdiction des exportations de masques et d'équipements de protection, la fermeture désordonnée des frontières sans consultation, et le sentiment général que chaque pays européen a pris soin des siens plutôt que de ses concitoyens européens. Les premières impressions comptent et ne peuvent être surmontées que par des réalisations concrètes apportant des avantages tangibles à la population. Un effort plus important devrait être fait pour surveiller et contrer la désinformation dans cette région. Malgré les efforts chinois et russes, les Balkans restent essentiellement orientés vers l'ouest, bien que cela ne doive pas être tenu pour acquis. Des incitations renforcées accompagnées d’une conditionnalité rigoureuse renforceraient la crédibilité de l’UE et apporteraient une contribution majeure au relèvement et à la reconstruction de la région.

Malgré les efforts chinois et russes, les Balkans restent essentiellement orientés vers l'ouest, bien que cela ne doive pas être tenu pour acquis. Des incitations renforcées accompagnées d’une conditionnalité rigoureuse renforceraient la crédibilité de l’UE et apporteraient une contribution majeure au relèvement et à la reconstruction de la région.

(1) Le CRTA (Center for Research, Transparency and Accountability) est une organisation de la société civile indépendante et non partisane engagée dans le développement de la culture démocratique et de l'activisme civique en Serbie par le biais du suivi et de la supervision de la responsabilisation des hauts fonctionnaires et des institutions. Leur surveillance médiatique n'est pas accessible au public.

Citation recommandée
Cameron, A., M. Leigh (2020) « COVID-19 a-t-il entamé la crédibilité de l'UE dans les Balkans? », Bruegel Blog, 15 juin, disponible sur https://www.bruegel.org/2020/06/has-covid-19-dented-the-eus-credibility-in-the-balkans/