Alors que le président élu Joe Biden se prépare à prendre officiellement ses fonctions le 20 janvier 2021, lui et son administration seront confrontés à un certain nombre de défis à court terme en matière de contrôle des armements et de politique stratégique.
Ces défis comprennent: 1) l'extension du nouveau traité START avec la Russie; 2) trouver un moyen d'intégrer la Chine dans un futur cadre de contrôle des armements et de stabilité stratégique; 3) revoir la politique américaine de modernisation et de dissuasion nucléaires; 4) répondre à la menace croissante des antisatellites pour les systèmes spatiaux américains et alliés; et 5) la reconstitution des effectifs de contrôle des armements du Département d’État. L'administration Biden doit s'assurer que tout commence du bon pied.
Extension du nouveau START
Le sort du nouveau traité de réduction des armements stratégiques (nouveau START) avec la Russie est la question à court terme la plus urgente du programme de contrôle des armements et de politique stratégique. Le nouveau START doit expirer le 5 février 2021, mais peut être prolongé jusqu'à cinq ans. L'administration Trump a tenté de négocier un accord avec la Russie pour prolonger le traité avant l'élection présidentielle américaine du 3 novembre. Cependant, ces efforts ont échoué et il incombera probablement à l'administration entrante de Biden de déterminer s'il convient d'étendre New START.
Le président élu Biden a déclaré qu'il chercherait à prolonger le traité. Dans un essai de mars 2020 dans les Affaires étrangères, il a écrit: «Je vais poursuivre l'extension du nouveau traité START, un ancrage de stabilité stratégique entre les États-Unis et la Russie, et l'utiliser comme base pour de nouveaux accords de contrôle des armements.» Selon de récents rapports de presse, les principaux conseillers à la sécurité nationale de Biden ont confirmé que l’administration Biden chercherait à prolonger le traité.
L’administration Biden devra agir rapidement si elle veut en faire une réalité, étant donné que le traité est sur le point d’expirer quelques semaines après l’inauguration de Biden. L'équipe Biden peut maintenant franchir plusieurs étapes.
Premièrement, lorsque le président élu Biden aura sa première conversation téléphonique avec le président russe Vladimir Poutine, les deux dirigeants devraient convenir que l'extension New START devrait être la priorité numéro un de l'agenda bilatéral et demander à leurs équipes respectives d'aller de l'avant avec une extension. du traité dès l'entrée en fonction de Biden.
Deuxièmement, bien que l'approbation du Sénat ne soit pas requise pour prolonger le nouveau START, les États-Unis et la Russie devront échanger des notes diplomatiques, que l'équipe de Biden devrait préparer pendant la période de transition pour les partager avec ses homologues russes une fois que Biden prendra ses fonctions. L’équipe devrait également préparer un projet de déclaration décrivant une voie à suivre sur les questions bilatérales de maîtrise des armements. Une telle déclaration pourrait définir des buts et objectifs tels que l'établissement de pourparlers de stabilité stratégique entre les États-Unis et la Russie; lutter contre les armes nucléaires non stratégiques, intégrer des tiers comme la Chine dans les futurs accords de maîtrise des armements; et intégrer les défis technologiques émergents, tels que ceux de l'espace extra-atmosphérique et du cyberespace, dans le futur accord de maîtrise des armements. Et enfin, alors que l'équipe de Biden avance sur une nouvelle extension de START, elle devrait consulter étroitement le Congrès, en particulier les membres de la commission des relations étrangères du Sénat. Un engagement précoce et soutenu avec le Congrès pourrait contribuer à renforcer le soutien bipartite des buts et objectifs à long terme de l’administration Biden en matière de contrôle des armements.
Faire entrer la Chine dans le giron
Comme je l’ai écrit ailleurs, l’intégration de la Chine dans un futur cadre de maîtrise des armements et de stabilité est essentielle à la viabilité à long terme du régime mondial de maîtrise des armements. Bien que l'administration Trump ait mal géré sa proposition diplomatique d'inclure la Chine dans les négociations sur le contrôle des armements nucléaires américano-russes, son objectif primordial de chercher à inclure la Chine était stratégiquement judicieux. Par conséquent, dans les premiers mois de l'administration Biden, les responsables américains devraient développer une approche pour un dialogue plus substantiel avec la Chine.
Pour commencer, Biden devrait proposer au président chinois Xi Jinping que les États-Unis et la Chine tiennent des discussions bilatérales sur l'ensemble des questions de maîtrise des armements et de politique stratégique au début de 2021. Le but de ce dialogue ne devrait pas être de négocier un traité de maîtrise des armements, mais pour renforcer la confiance et réduire la possibilité d'erreurs de calcul et d'idées fausses. Pour être utile, ce dialogue bilatéral devra inclure des représentants des principales agences et départements des deux pays, en particulier le département américain de la Défense et l'Armée de libération du peuple chinois.
Pour compléter les négociations bilatérales, les États-Unis et la Chine devraient également rechercher des moyens d'engager un dialogue plus solide avec d'autres puissances nucléaires établies. Les responsables américains avaient précédemment plaidé pour discuter de la stabilité stratégique au sein du groupe de cinq membres permanents du Conseil de sécurité des Nations Unies (Chine, France, Russie, Royaume-Uni et États-Unis), et des responsables chinois ont participé. De hauts responsables chinois continuent de considérer le P5 comme un lieu utile pour des discussions sur la stabilité stratégique, l'Ambassadeur Fu Cong (responsable du contrôle des armements de Pékin) déclarant dans une interview au journal russe Kommersant: «Nous espérons faire un meilleur usage de ce mécanisme P5 pour que nous pouvons avoir une plate-forme appropriée pour discuter de toutes les questions qui affectent la stabilité stratégique mondiale. » Ces discussions pourraient jouer un rôle utile pour faire progresser les mesures de réduction des risques nucléaires, mais elles ne remplaceraient pas l'important dialogue bilatéral.
Modernisation et dissuasion nucléaires
La modernisation de la dissuasion nucléaire stratégique américaine est un autre défi à court terme. L'administration Biden fait face à une réalité stratégique très différente de celle de la dernière fois que Biden était en poste en tant que vice-président. En effet, les relations globales avec la Russie et la Chine se sont considérablement dégradées depuis lors, et toutes deux modernisent leurs forces nucléaires. Comme l'a noté le Bureau du directeur du renseignement national: «La Russie restera l'adversaire le plus capable des armes de destruction massive (armes de destruction massive) jusqu'en 2019 et au-delà, en développant de nouveaux systèmes d'armes stratégiques et non stratégiques.» Et le rapport annuel 2020 du Pentagone sur la puissance militaire chinoise déclare: «Au cours de la prochaine décennie, le stock d'ogives nucléaires de la Chine – actuellement estimé à environ 200 ans – devrait au moins doubler de taille à mesure que la Chine se développe et modernise ses forces nucléaires. Compte tenu de ces développements, veiller à ce que les États-Unis modernisent leurs forces nucléaires pour dissuader ces menaces reste une priorité.
D'un autre côté, les coûts actuels associés à la modernisation du programme nucléaire stratégique américain sont estimés considérables. En effet, dans un rapport d'octobre 2017, le Congressional Budget Office (CBO) a estimé que «le plan de 2017 pour les forces nucléaires coûterait un total de 1,2 billion de dollars de 2017 à 2046.» Et dans un rapport ultérieur de janvier 2019, le CBO a estimé que ces coûts continueraient d'augmenter. Cela arrive à un moment où les budgets de la défense sont susceptibles de rester stables, et le ministère de la Défense devra également recapitaliser ses forces militaires conventionnelles et investir dans les technologies émergentes. En conséquence, l'administration Biden doit trouver un moyen de dissuader efficacement des États comme la Russie et la Chine d'une manière qui soit financièrement viable à long terme. Cela nécessitera probablement des compromis.
Depuis le début des années 1990, chaque administration américaine a mené un examen de la posture nucléaire (NPR) qui a examiné la politique, la stratégie et les programmes nucléaires américains. Cependant, comme l'a écrit Brad Roberts du Lawrence Livermore National Laboratory, étant donné l'évolution de l'environnement de sécurité – en particulier les relations plus compétitives avec la Russie et la Chine – et le déclin de la supériorité militaire conventionnelle des États-Unis, les États-Unis pourraient ne pas être mieux servis en effectuant un autre NPR. Roberts écrit que le nouveau problème militaire des États-Unis est de savoir comment dissuader «les guerres conventionnelles régionales contre des challengers dotés d'armes nucléaires comme la Russie, la Chine et la Corée du Nord, qui s'opposent aux ordres de sécurité régionaux soutenus par les États-Unis». Il écrit: «Le nouveau problème militaire implique l’obligation de repenser la manière d’aligner les forces nucléaires et non nucléaires de manière à soutenir nos objectifs extérieurs de dissuasion et nos objectifs politico-militaires en cas d’échec de la dissuasion.»
Une façon de réaliser cette intégration nucléaire / non nucléaire – un défi que Roberts et d'autres analystes ont exploré – pourrait être d'intégrer les questions nucléaires dans un examen plus large de la posture de dissuasion (DPR). Un processus de RMR pourrait aider l'administration Biden à déterminer le bon ensemble de capacités et de politiques militaires – nucléaires et non nucléaires – dont elle a besoin pour dissuader les menaces actuelles et émergentes d'une manière financièrement viable. En effet, si jamais des armes nucléaires sont utilisées à nouveau, il est peu probable que ce soit le résultat d'une attaque nucléaire «éclair hors du bleu», mais le résultat de l'escalade d'un conflit conventionnel. Par conséquent, la meilleure façon de prévenir une guerre nucléaire peut être d’empêcher qu’un conflit conventionnel ne se produise en premier lieu.
Et comme un DPR aurait des implications géopolitiques importantes, il est essentiel que des représentants du département d'État américain participent activement à l'examen. De plus, un RMR devrait inclure des mécanismes pour assurer des consultations étroites avec les alliés et les partenaires tout au long du processus d'examen.
Lutter contre la menace anti-satellite
Au cours de la dernière décennie, les menaces pesant sur les systèmes spatiaux américains provenant de pays comme la Russie et la Chine ont continué de croître. L'ancien directeur du renseignement national, Dan Coats, a déclaré au Congrès en 2019 que «la Russie et la Chine entraînent et équipent leurs forces spatiales militaires et déploient de nouvelles armes antisatellites pour mettre en danger les services spatiaux américains et alliés». En effet, les adversaires potentiels comprennent à quel point l'armée américaine dépend de l'espace extra-atmosphérique, de sorte que ces tendances sont susceptibles de se poursuivre dans un avenir prévisible.
Conformément aux mesures prises sous l'administration Obama, l'administration Trump a pris des mesures pour accroître la résilience des systèmes spatiaux américains et renforcer la dissuasion dans l'espace, notamment grâce à la création de l'US Space Force et au rétablissement du US Space Command. Certains démocrates progressistes ont appelé l'administration Biden à éliminer la Force spatiale. Cependant, étant donné la menace croissante qui pèse sur les systèmes spatiaux américains et alliés, une telle décision serait imprudente. Au lieu de cela, l’administration Biden devrait s’employer à faire en sorte que la Force spatiale améliore l’intégration de l’espace dans la Force interarmées; encourage une intégration plus poussée des alliés et partenaires américains dans les opérations spatiales; et améliore la résilience de nos systèmes spatiaux de sécurité nationale. En plus de ces mesures militaires, l’administration Biden devrait prendre des mesures pour revitaliser la diplomatie américaine en matière de sécurité spatiale, ce qui a été en grande partie une réflexion après coup sous l’administration Trump. Une administration Biden devrait envisager des moyens d'élargir les consultations sur la sécurité spatiale avec les alliés et les partenaires, et promouvoir des normes de comportement susceptibles de faire progresser la sécurité et la durabilité de l'environnement spatial.
Reconstruction des effectifs de contrôle des armements du Département d’État
Le personnel du Département d’État chargé de la maîtrise des armements est stressé depuis un certain temps en raison de problèmes liés au vieillissement du personnel et à l’incapacité de recruter et de retenir efficacement les jeunes talents. Par exemple, un rapport de l'Inspecteur général du Département d'État de 2014 sur le Bureau de contrôle des armements, de vérification et de conformité déclare: «Quarante-huit pour cent des employés de la fonction publique du bureau seront éligibles à la retraite dans les 5 prochaines années, le deuxième pourcentage le plus élevé. au Département d’État… En l’absence d’un plan visant à améliorer le perfectionnement professionnel et la planification de la relève de la prochaine génération d’experts en maîtrise des armements, le bureau risque de perdre son expertise en matière de sécurité nationale vitale pour sa mission. »
Bien que de nombreux défis associés à la main-d'œuvre du contrôle des armements soient antérieurs à l'administration Trump, selon les rapports de presse, ces tendances se sont accélérées sous sa surveillance. En conséquence, l'administration Biden héritera d'une main-d'œuvre de contrôle des armements qui a été évidée. Une priorité clé pour l'équipe entrante doit être de reconstituer cette main-d'œuvre. Heureusement, le Sous-Secrétaire d’État à la maîtrise des armements et à la sécurité internationale a le pouvoir, en vertu de la loi sur la maîtrise des armements et le désarmement, de recruter des experts techniques de la maîtrise des armements dans le cadre d’un processus accéléré. À court terme, le Département d’État devrait tirer parti de ce système et d’autres autorités de recrutement existantes pour aider à reconstituer les effectifs de contrôle des armements. À plus long terme, il devrait travailler avec le Congrès pour déterminer si de nouvelles autorités chargées du recrutement contribueraient à accroître et à maintenir les effectifs de contrôle des armements.
Construire une base solide
Le président élu Biden sera confronté à un environnement de sécurité extrêmement compliqué lorsqu'il entrera en fonction en janvier 2021. L'avenir de la maîtrise des armements et de la politique stratégique fera probablement partie des problèmes les plus difficiles. En ce qui concerne le contrôle des armements, l'administration Biden devra étendre le nouveau START, trouver un moyen d'intégrer la Chine dans un futur cadre et reconstruire les effectifs de contrôle des armements. Du côté de la dissuasion de l'équation, il devra trouver un moyen de moderniser simultanément la dissuasion nucléaire américaine, de recapitaliser les forces conventionnelles et d'investir dans les technologies émergentes à un moment où les budgets de la défense sont susceptibles de rester stables.
Nous ne devons pas sous-estimer à quel point ces défis seront difficiles. Cependant, si l’administration Biden prend des mesures pragmatiques dès le début, cela pourrait contribuer à jeter des bases solides pour réaliser de futurs progrès dans le domaine de la maîtrise des armements et de la politique stratégique.
