Conditions inaccessibles pour la nouvelle extension START?

La semaine dernière, le principal envoyé du président Donald Trump pour la maîtrise des armements a reconnu la possibilité que le nouveau traité de 2010 sur la réduction des armes stratégiques (nouveau START) puisse être prorogé, mais il a ajouté, « uniquement dans certaines circonstances ». Il a ensuite posé des conditions qui, si elles sont respectées, garantiront que l'administration Trump ne prolonge pas le traité.

Nouveau START et extension

Le nouveau START limite les États-Unis et la Russie à pas plus de 800 missiles et bombardiers stratégiques déployés et pas plus de 1 550 ogives stratégiques déployées. Il expire par son mandat le 5 février 2021, mais peut être prolongé jusqu'à cinq ans. L'administration Trump a catégoriquement refusé de le faire.

Du point de vue des intérêts de sécurité nationale des États-Unis, l'extension de New START est une évidence. Comme le confirme le rapport annuel du Département d’État, la Russie respecte les limites du traité. Cette prolongation limiterait les forces stratégiques russes jusqu'en 2026. Elle assurerait également la circulation continue des informations produites par les échanges de données, les notifications, les inspections sur place et d'autres mesures de vérification du traité.

Et l'extension ne forcerait pas un seul changement dans les plans américains de modernisation de ses forces stratégiques, car ces plans ont été conçus pour s'adapter aux limites de New START.

Les responsables russes, y compris Vladimir Poutine, ont soulevé l'extension de New START depuis les premiers jours de l'administration Trump. En 2017, les responsables de l'administration Trump ont reporté la question, déclarant qu'ils envisageraient une prolongation après (1) l'achèvement d'un examen de la posture nucléaire et (2) la question de savoir si la Russie respectait les limites du traité, qui a pris pleinement effet en février 2018.

La Russie a pleinement atteint les limites en février 2018. À peu près au même moment, l'administration a publié son examen de la posture nucléaire. Pourtant, plus de deux ans plus tard, l'extension New START reste une question ouverte.

Le 24 juin, Amb. Marshall Billingslea, l'envoyé président du contrôle des armements, a informé la presse de sa rencontre avec son homologue russe deux jours auparavant à Vienne. Interrogé sur l'extension de New START, Amb. Billingslea – jamais fan du traité ou, semble-t-il, de tout traité sur le contrôle des armements – a laissé cette option ouverte. Cependant, il a décrit trois conditions qui bloqueront l'extension.

Chine

Amb. La première condition de Billingslea était centrée sur la Chine, qui, selon lui, avait «l'obligation de négocier avec (les États-Unis) et la Russie». Pékin ne le voit certainement pas de cette façon – disant non, non et encore non – citant l'énorme disparité entre la taille de l'arsenal nucléaire chinois et celle des États-Unis et de la Russie. La Chine compte moins d'un dixième du nombre d'ogives nucléaires de chacune des deux superpuissances nucléaires.

Certes, il est souhaitable d’inclure la Chine dans le processus de contrôle des armes nucléaires. Mais Pékin ne participera pas à une négociation visant à un accord trilatéral. À quoi ressemblerait un tel accord? Ni Washington ni Moscou n’accepteraient de réduire au niveau de la Chine (environ 300 têtes nucléaires). Rien ne suggère non plus que l'on accepterait de légitimer une accumulation chinoise à la hauteur de leurs niveaux (environ 4 000 chacun). Pékin ne serait sans doute pas intéressé par des limites inégales.

Cela explique peut-être pourquoi, bien plus d'un an après avoir commencé à réclamer l'inclusion de la Chine, l'administration Trump ne semble avoir aucune proposition ni esquisse ni même de principes pour un accord trilatéral.

Pour sa part, Moscou souhaiterait que la Chine limite ses armes nucléaires. Les Russes, cependant, choisissent de ne pas appuyer la question, soulevant plutôt la Grande-Bretagne et la France. Amb. Billingslea a démenti la notion, mais la France possède autant d'armes nucléaires que la Chine, et la Grande-Bretagne a les deux tiers du nombre chinois. La logique pour introduire l'un mais pas les deux autres n'est pas claire. La question soulève encore une autre entrave à l'inclusion de la Chine.

Une approche plus nuancée pourrait s'avérer plus efficace. Cela impliquerait un nouvel accord américano-russe prévoyant des réductions au-delà de celles prescrites par New START. Washington et Moscou pourraient alors demander aux Chinois (et aux Britanniques et aux Français) d'assurer la transparence de leur nombre d'armes nucléaires et convenir de ne pas augmenter leur nombre total d'armes ou de dépasser un nombre spécifié. Cependant, tout comme son président, l'émissaire pour la maîtrise des armements ne semble pas nuancer.

Armes nucléaires non stratégiques

Amb. La deuxième condition de Billingslea concernait l'inclusion dans une nouvelle négociation d'armes nucléaires non limitées par New START, en particulier le grand nombre d'armes nucléaires non stratégiques de la Russie. Encore une fois, c'est un objectif louable, mais pour y arriver, il faudra beaucoup de temps et des décisions désagréables auxquelles l'administration Trump ne voudra pas faire face.

Les responsables russes ont régulièrement lié leur volonté de discuter des armes nucléaires non stratégiques à des questions qui les préoccupent, en particulier la défense antimissile. L'administration Trump, cependant, a clairement indiqué qu'elle n'avait aucun intérêt à négocier la défense antimissile.

Même si Moscou rompait ce lien, la négociation des limites sur les armes nucléaires non stratégiques prendrait du temps. Le nouveau START limite les ogives stratégiques déployées en raison de leur association avec des missiles stratégiques et des bombardiers déployés. Les seules ogives directement comptées sont celles des missiles balistiques intercontinentaux déployés et des missiles balistiques lancés sous-marins.

En revanche, la plupart des ogives non stratégiques, sinon toutes, ne sont pas montées sur leurs vecteurs. La surveillance des limites convenues nécessiterait de nouvelles procédures, notamment pour effectuer des inspections sur place dans les installations de stockage. Cela ne représente pas un défi insoluble, mais cela représente un nouveau territoire pour Washington et Moscou. L'élaboration de limites, de règles de comptage et de mesures de vérification ne sera ni rapide ni facile.

Vérification

Amb. Billingslea avait précédemment fait part de son mécontentement à l'égard des mesures de vérification de New START, bien qu'il n'ait formulé aucun défaut particulier et, comme indiqué, le rapport annuel de conformité du Département d'État indique que la Russie respecte les conditions du traité. La semaine dernière, il a fait des mesures de vérification de l'accord souhaité entre les États-Unis et la Russie et la Chine la troisième condition pour l'extension de New START.

Les mesures de vérification sont essentielles. Les parties au traité doivent avoir la certitude que toutes les parties respectent les limites de l'accord ou, à tout le moins, que toute violation militairement significative sera détectée à temps pour prendre des mesures compensatoires. L'élaboration d'un accord sur ces mesures s'avérera un long processus, même dans le cadre d'une simple négociation bilatérale, surtout si elle aborde des questions telles que les armes nucléaires stockées. Ce n'est pas seulement dû à la réticence de la Russie à accepter des mesures de vérification intrusives telles que l'inspection sur place; l'armée américaine veut également des mesures de vérification qui n'affectent pas grandement ses opérations normales.

Les responsables russes ont réitéré leur volonté de prolonger le nouveau START maintenant. Amb. Les conditions de Billingslea empêcheront la prolongation dans un avenir prévisible. C’est malheureux. En ne prolongeant pas New START, l'administration Trump renonce à une action simple qui renforcerait la sécurité nationale des États-Unis et rendrait les Américains plus sûrs.

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