Assistons-nous à la disparition des tests de résistance?

Dans un sens, l'annonce confuse de la Réserve fédérale de ses résultats annuels aux tests de résistance des banques reflète la maladresse d'une agence essayant de tenir compte d'un développement inattendu sans trop s'écarter des procédures établies. Mais, à la suite d'autres mesures, l'épisode suggère une conclusion plus inquiétante: la Fed semble avoir abandonné l'objectif initial des tests de résistance, à savoir assurer la résilience du système bancaire face à des incertitudes, mais potentiellement graves , des risques. Le régime de tests de résistance qui se dessine n'apparaît guère plus qu'un exercice de conformité.

Tout d'abord, la confusion. Le test de résistance venait tout juste de débuter en mars, lorsque les dimensions de la crise COVID sont devenues claires. Les turbulences du marché qui en ont résulté et les baisses vertigineuses de l'emploi et du PIB ont instantanément rendu caduque le scénario de crise «gravement défavorable» annoncé il y a seulement quelques semaines. La perspective, toujours avec nous, d'un sérieux ralentissement durable de l'économie en raison de la nécessité médicale de restreindre les rassemblements humains a injecté une énorme incertitude dans les perspectives économiques. Il est immédiatement apparu que le scénario de stress annoncé en février n'était pas aussi sévère que la trajectoire de l'économie en raison de COVID.

Face à cela, la Fed avait trois options. Premièrement, il pourrait changer de vitesse rapidement en substituant un scénario de stress basé sur COVID au scénario périmé. Deuxièmement, il pourrait suspendre le test de résistance daté jusqu'à la stabilisation des marchés, puis recommencer avec un scénario mis à jour. Troisièmement, il pourrait poursuivre son test d'origine, ignorant l'impact potentiel du COVID sur les bénéfices et les pertes bancaires.

La Fed a essentiellement choisi la troisième option, mais elle a ajouté une fonctionnalité qui est à l'origine de la confusion. Tout en poursuivant le test de résistance périmé, il a également entrepris une «analyse de sensibilité» des bilans bancaires sur la base de trois scénarios possibles pour l'économie touchée par les COVID. Selon la Fed, les scénarios sont moins détaillés que ceux utilisés dans les tests de résistance réels. Leur objectif est de «comprendre les implications de scénarios de baisse assez plausibles de notre position actuelle pour le capital bancaire».(1)

La confusion survient pour deux raisons. La première est la transparence asymétrique des deux exercices. Bien que les résultats périmés des tests de résistance aient été rendus publics, banque par banque, comme d'habitude, les résultats de l'analyse de sensibilité n'ont été rendus publics que dans leur ensemble, certaines fourchettes indiquant le nombre de banques dans lesquelles certaines catégories de pertes projetées. Nous avons donc des informations complètes sur un test de résistance largement non pertinent, mais des informations limitées sur l'analyse pertinente. La Fed n'a pas précisé si les résultats banque par banque ont été mis à la disposition des banques elles-mêmes.

La Fed pourrait être moins certaine de ces résultats banque par banque, car ils ne sont pas le produit du régime de tests de résistance établi. Mais cela nous amène à la deuxième cause de confusion. Alors que la Fed a déclaré que les «tampons de capital de stress» qui fixent les exigences de fonds propres pour les plus grandes entreprises seront basés sur le test de résistance périmé, elle a également déclaré que les résultats de l'analyse de sensibilité «nous aideront à juger si les banques auraient suffisamment de capital si les conditions économiques et financières devaient empirer. »(2) Mais comment? C’est précisément ce que test de stress est censé faire. Si l'analyse de sensibilité n'est pas suffisamment bonne pour obtenir des résultats significatifs banque par banque qui peuvent être rendus publics, comment est-elle suffisante pour fixer les exigences de fonds propres?

Il y a beaucoup de questions sans réponse. La publication par la Fed des résultats de l’analyse de sensibilité indique que dans les deux scénarios moins optimistes, «un certain nombre d’entreprises pourraient connaître un épuisement important du capital et plusieurs approcheraient des exigences minimales de capital».(3) Quelles entreprises? A quelle distance? Compte tenu de la rugosité admise de l'analyse de sensibilité, ce résultat ne renforce-t-il pas la nécessité d'un véritable test de résistance avant que des distributions de capital d'aucune sorte ne soient autorisées par les entreprises en question?

Dans sa publication du 25 juin, la Fed a annoncé certaines actions basées sur les tests de sensibilité. Mais il y a moins à ces actions qu'il n'y paraît. Le Conseil a demandé aux banques de suspendre les rachats d'actions pour le troisième trimestre. Les plus grandes banques avaient volontairement suspendu les rachats au deuxième trimestre. Le Conseil plafonne également les versements de dividendes et autorise les dividendes en fonction des revenus récents. Mais cela est entièrement rétrospectif. La Fed autorise les distributions de capitaux qui pourraient être nécessaires pour amortir les pertes futures au motif que les banques étaient rentables l'année dernière.

Enfin, la Fed a annoncé que les grandes banques devront resoumettre et mettre à jour leurs plans d'investissement Plus tard cette année, une des actions qui aurait dû être menée avec toutes les mesures d'urgence adoptées par la Fed pour soutenir les marchés et les sociétés financières en mars et avril. Mais la Fed n'a pas précisé si elle mènerait réellement un véritable test de résistance à ce moment-là.

Du point de vue des banques, le point le plus important de l'annonce de la Fed est que pour le moment, elles pourront procéder à la plupart, sinon à la totalité, de leurs dividendes prévus.

La plus grande valeur d'un test de résistance se situe peu de temps après un choc économique majeur qui menace de sérieuses pressions sur le système bancaire. Un test de résistance prudentiel des grandes banques utilisera un scénario qui présente un cas plausiblement mauvais, mais pas pire, se déroulant à partir des spécificités du choc économique qui s'est produit. Les résultats aident à évaluer la résilience des banques au mauvais scénario. Les superviseurs peuvent ensuite déterminer le montant, le cas échéant, du capital que chaque banque peut distribuer en toute sécurité, et si des banques doivent mobiliser des capitaux pour se prémunir contre les résultats défavorables avant que leur bilan ne se détériore au milieu de pertes croissantes.

C'est bien sûr ce que la Fed a fait en 2009 avec son programme de surveillance prudentielle du capital (SCAP). Les résultats des tests de résistance ont donné aux superviseurs, aux marchés et aux banques eux-mêmes de bien meilleures informations sur la résilience du système. Dix des 19 banques participantes devaient mobiliser des capitaux pour un montant total de 75 milliards de dollars. En conséquence, même si le chômage a continué d'augmenter et même si la reprise a été lente, le système bancaire américain a soutenu la reprise économique. En raison des réformes de l'après-crise, les banques ont été considérablement mieux capitalisées au début de cette crise que la précédente, de sorte que les implications d'un test de résistance basé sur COVID pour les politiques de fonds propres des banques pourraient être différentes. Sans les résultats d'un test de résistance à jour, nous ne savons tout simplement pas.

Pourquoi, alors, face à une situation économique sans précédent et au puissant précédent du SCAP 2009, la Fed n'a-t-elle pas rapidement basculé vers un scénario de crise significatif, exigé une nouvelle soumission des plans de fonds propres des banques et suspendu les distributions de dividendes pour préserver le capital dans l'intérim jusqu'à ce que l'on en sache plus? Pourquoi attend-il au moins six mois pour exiger une nouvelle soumission et permettre aux dividendes de continuer? J'ai entendu un certain nombre de raisons possibles.

Le premier est l'argument qu'en relançant le test de résistance et en suspendant toutes les distributions de capital jusqu'à ce que les résultats soient disponibles, la Fed aurait envoyé des signaux négatifs aux marchés sur la solidité des grandes banques. Mais en mars, l'inquiétude de la Fed serait née non pas de ce qu'elle savait, mais de ce qu'elle n’a pas savoir. Précisément parce qu'un scénario sévèrement défavorable résultant du choc COVID était si différent du choc de 2008-2009, ni la Fed ni les banques n'avaient systématiquement étudié les implications pour les bilans bancaires. D'un autre côté, si la Fed devait agir plus tard cette année sur les positions de capital et les distributions bancaires, après des mois d'analyse prudentielle, les marchés interpréteraient correctement cette action comme un signal significatif que les banques pourraient déjà être en difficulté.

Un deuxième argument est que, comme le cours des politiques COVID et de santé publique est si incertain, il est inutile de faire un test de résistance. Eh bien, oui, il y a une incertitude considérable. Et oui, la Fed devrait se prononcer sur l'issue la plus grave, mais pas la pire. C'est le mieux qui puisse être fait dans les circonstances. Un test de résistance basé sur une version sévèrement défavorable de cet exercice permettrait d'atteindre ce que le test de résistance est censé atteindre: la meilleure évaluation disponible des pertes que les banques pourraient subir. En l'état, la Fed évalue la résilience des banques sur la base du scénario de février, qu'elle reconnaît similaire au plus optimiste des trois scénarios COVID dans son analyse de sensibilité – une reprise en V.(4)

Comme certains banquiers, certains responsables de la Fed ont suggéré que si les choses empirent à l'avenir, les provisions pour pertes pourraient être augmentées et les dividendes pourraient être limités. On peut comprendre que les banques prennent cette position. Ils veulent continuer à restituer du capital à leurs actionnaires et ne veulent pas projeter de faiblesse sur les contreparties et les marchés. Mais du point de vue de la Fed, avec son mandat de protéger l'économie, l'objectif devrait être d'assurer la résilience du système bancaire dès le début. Si un test de résistance révèle la nécessité de plus grands tampons de fonds propres dans un mauvais scénario projeté, il est plus efficace de limiter les dividendes ou de lever des capitaux maintenant que d'attendre que le mauvais scénario devienne le résultat le plus probable.

Il est important de souligner qu’une détermination par simulation de crise selon laquelle les banques peuvent avoir besoin de plus de coussins de fonds propres pour absorber les pertes résultant d’un résultat défavorable n’est pas une augmentation des exigences de fonds propres. L’une des prémisses clés de la nouvelle réglementation de la Fed sur le coussin de fonds propres de crise est que le calcul des pertes en situation de crise se substitue au coussin de conservation du capital fixe applicable à toutes les banques. En effet, l'exigence permanente d'un tampon de conservation du capital pour les banques d'importance systémique est ce que détermine le test de résistance. L'objectif, là encore, est de garantir que ces banques puissent continuer à prêter à des clients solvables même si le scénario défavorable se produit. Avoir plus de capitaux ne dissuadera pas les prêts sains, ni maintenant ni à l'avenir.

Un troisième argument est que la Fed aurait miné sa propre crédibilité en suspendant les distributions de capital et en passant à un scénario pertinent. L'argument ici est que le test de résistance de la Fed de l'année dernière a conclu que les banques pourraient soutenir un scénario sévèrement défavorable, continuer à distribuer des capitaux et rester des intermédiaires financiers viables. Donc, toute suggestion que cela pourrait ne pas être le cas serait un aveu que la Fed s'est trompée l'année dernière.

Cet argument méconnaît le rôle des tests de résistance pendant une période de stabilité relative. Alors que les gens parlent parfois comme si les résultats du test de résistance de chaque année garantissaient que les banques pouvaient continuer à octroyer des crédits dans le cadre de tout stress imaginable, ce n'est pas la parole. Les tests de résistance peuvent être un excellent outil de supervision. Mais c'est un outil évolutif et nécessairement incomplet, pas un talisman réglementaire.

Chaque année, la Fed doit choisir un scénario de crise basé sur son meilleur jugement des risques du système financier. Mais ni la Fed ni personne d'autre ne connaît le scénario de crise auquel les banques seront confrontées un jour. L'impact de divers chocs possibles sur les pertes bancaires et les revenus peut varier considérablement. Si cela était possible d'un point de vue logistique, la Fed pourrait exécuter des dizaines de scénarios chaque année et ne pas saisir la crise actuelle. En effet, qui aurait inclus un scénario COVID dans l'élaboration de scénarios l'an dernier?

Un argument connexe est qu'il est important pour la Fed de s'en tenir aux tests de résistance annuels et aux processus CCAR qu'elle a mis en place: depuis le début du test annuel, il devait être achevé. C'est un argument particulièrement étrange. Bien qu'il ait été bon de régulariser les normes et procédures associées aux tests de résistance, la propre réglementation de la Fed prévoit qu'elle peut obliger les sociétés de portefeuille bancaires à soumettre de nouveaux plans d'investissement parce que «les changements sur les marchés financiers ou les perspectives macroéconomiques qui pourraient avoir un impact significatif l'impact sur le profil de risque et la situation financière d'une société de portefeuille bancaire nécessite l'utilisation de scénarios mis à jour. »(5) S'en tenir à un scénario manifestement vicié lors d'un véritable choc économique sape l'objectif même des tests de résistance.

Enfin, il y a l'argument selon lequel la Fed n'a tout simplement pas eu le temps de changer de cap. Pourquoi pas? La crise a frappé à un stade précoce de l'exercice annuel du CCAR. Et même si quelques semaines de plus auraient été nécessaires, pourquoi ne pas adopter un changement d’urgence provisoire aux délais habituels de la Fed? Après tout, depuis le début de la crise, la Fed a adopté de nombreuses mesures d'urgence provisoires assouplissant les exigences réglementaires et de déclaration des banques.

Ces dernières années, le test de résistance annuel avait déjà montré des signes d'ossification, la Fed acceptant de plus en plus la préférence des banques pour plus de prévisibilité. Bien qu'elle n'ait pas publié le code réel du modèle de surveillance, la Fed a publié suffisamment d'informations pertinentes pour que les banques aient probablement une approximation de travail du modèle lui-même. Le scénario sévèrement défavorable adopté par la Fed chaque année a quelque peu changé, mais pas suffisamment pour que les fonctions de perte des classes d'actifs varient autant que les pertes réelles dues à des chocs économiques différents. Les efforts entrepris il y a plusieurs années pour intégrer les effets des ventes de feu et des contraintes de liquidité dans le modèle de supervision semblent avoir été abandonnés.

Le caractère régularisé et routinier du test de résistance a peut-être contribué à la réticence de la Fed, il y a quelques mois, à utiliser le test de résistance dans le cadre de sa réponse réglementaire à une crise en cours. Quelles que soient les raisons, le monde des tests de résistance a été bouleversé. Au lieu d'un test de résistance annuel dynamique, nous avons des exercices de conformité de plus en plus prévisibles. Au lieu de s'appuyer sur le SCAP de 2009 et d'utiliser des tests de résistance pour estimer les pertes qui pourraient découler d'une crise COVID prolongée, un scénario périmé est utilisé pour permettre aux banques de continuer à verser des dividendes. Au lieu de la transparence autour des résultats significatifs des tests de résistance, le public ne dispose que de chiffres agrégés provenant d'une analyse de sensibilité dont l'influence sur l'influence des politiques de fonds propres des banques reste incertaine.

Les exigences réglementaires pour des niveaux de capital plus élevés imposées après la crise financière mondiale ont contribué à faire en sorte que le système bancaire soit une source de force avant la crise COVID. Mais cette force n'est pas illimitée. Si les progrès médicaux permettent un retour à la normale plus tôt que tard, les banques iront bien. Sinon… eh bien, sinon, nous n’avons pas beaucoup plus d’idées maintenant qu’avant l’annonce par la Fed des conséquences pour le système bancaire. La réticence de la Fed à recourir aux tests de résistance est décevante.


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